从小额信贷到普惠金融

    自1993年中国社会科学院农村发展研究所引进孟加拉乡村银行（Grameen Bank）小额信贷模式算起，中国小额信贷和普惠金融的发展已有25年。

    今年恰逢中国改革开放四十周年，也正值中国精准扶贫的攻坚期、全面建成小康社会决胜期和实施乡村振兴战略的开局之年。为了总结中国小额信贷发展25年来的经验和教训，推动小额信贷和普惠金融进一步为实现脱贫攻坚和中华民族“两个一百年”的伟大目标做出更大贡献，中国社会科学院农村发展研究所、中国县镇经济交流促进会和中国小额信贷联盟共同邀请中国小额信贷和普惠金融发展的亲历者，包括实践者、专家学者和政策制定者，编写了《从小额信贷到普惠金融——中国小额信贷发展二十五周年回顾与展望纪念文集》。

    本文集由吴晓灵和刘克崮为顾问，由杜晓山和刘文璞主编，孙同全和白澄宇为副主编，对中国小额信贷和普惠金融发展历程进行了比较全面的回顾、总结和展望，共含37篇文章，分为理论和政策篇与实践篇两部分。本文集中每篇文章都浸透着作者在小额信贷和普惠金融领域的长期亲身实践、观察、思考和深刻体会，反映了中国小额信贷和普惠金融发展历程的缩影。

    农村信用社担当小额信贷主体

    中国的现代小额信贷起源于公益性小额信贷机构的扶贫行动。自1993年以来，逐步形成了以银行类金融机构特别是农村信用社为主体，新型农村金融机构、小额贷款公司和其他金融组织共同构成的多层次、多元化的服务体系，有效扩大了小额信贷的服务范围。

    本书中，中国人民银行研究局局长徐忠等总结了中国小额信贷从模仿到创新经历了四个历程：

    第一阶段小额信贷以NGO形式运行。从1993年底至1996年10月，小额信贷作为一种扶贫理念和信贷技术逐渐传入中国，主要是在国际资金和技术援助下以NGO形式开始运行。1993年，中国社会科学院农村发展研究所引入尤努斯创立的孟加拉乡村银行小额信贷模式，在河北易县建立扶贫经济合作社，成为国内最早的小额信贷扶贫模式。此后一些国际组织相继在中国开展了小额信贷项目，多以扶贫和妇女、儿童为发展目标。

    第二阶段始于1996年10月，政策性小额信贷扶贫项目开始发展，为实现千年扶贫攻坚计划和新世纪扶贫任务，借鉴NGO小额信贷的技术和经验，以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源的政策性小额信贷扶贫项目开始发展起来。

    在第三阶段，正规金融机构开始大规模介入小额信贷领域。在中国人民银行支农再贷款支持下，农村信用社分别从1999年和2000年开始发放小额信用贷款和农户联保贷款。这标志着正规金融机构正式介入小额信贷领域，小额信贷的目标也从扶贫领域扩展到为一般农户以及小微企业。2007年，原银监会发布《关于银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务的指导意见》，商业银行也陆续开展各种小额信贷业务。

    第四阶段则是商业性小额信贷的探索发展。在农村金融改革框架下，适应农村金融市场开放的政策取向，由私人资本投资的商业性小额信贷机构开始试点。2005年，山西、内蒙古、四川、陕西和贵州5省和自治区试点成立第一批小额贷款公司，小额贷款公司“只贷不存”，贷款“小额、分散”，贷款对象主要限于农户、个体经营者和小微企业，业务运作坚持立足农村、服务“三农”，以改善农村金融服务为主要目的。

    总结中国小额信贷从模仿到创新的发展历程，文集将其特点和经验总结为以下几个方面：一是得到中国人民银行支农再贷款、财政补贴等多项政策的推动；二是机构试点由点到面，迅速缓解了小额信贷供给不足问题；三是加强信用信息等基础设施建设；四是建立了多元化风险分担机制。

    从小额信贷到普惠金融

    普惠金融是联合国在2005年世界小额信贷年提出的概念，是小额信贷的发展和延伸，其基本含义就是要让每一个有金融需求的人都能够及时地、方便地、有尊严地以适当的价格获得高质量的金融服务，给每一个想要改变自己命运的人一次机会。

    在本书序言中，中国人民银行原副行长吴晓灵认为，由于低收入人群在获得金融服务上更加困难，因而普惠金融的重点往往在低收入群体上。

    对此，中国社会科学院农村发展研究所研究员、中国小额信贷联盟理事长杜晓山表示，普惠金融是小额信贷/微型金融的发展和延伸，普惠金融=小额信贷+小企业金融服务，即“微型+小型”金融服务。

　　无论国际或国内，普惠金融都是从实践到理论深化的过程。最初，被更广泛使用的是小额信贷/微型金融。在弱势群体得到小额信贷/微型金融资助，经济实力增强后，他们对金融服务的要求也在增加。此后，联合国、世界银行和业内人士对小额信贷/微型金融的基本定义就不再够用了，这个概念随之被突破、发展及延伸，于是形成了“普惠金融”。这本身既是个实践过程，也是一个理论界定过程。

　　普惠金融实践和理论的产生是合乎历史发展逻辑的，是对小额信贷扶贫实践和理论认识的提炼、深化和发展。杜晓山表示，从这个意义上讲，普惠性金融体系是对小额信贷理论和实践的新的更高层面的理论概括和发展。

　　他认为，普惠金融体系实际上是在总结小额信贷和微型金融发展经验的基础上，将零散的小额信贷产品和服务方式发展成为金融整体发展战略一部分的“微型金融产业”内涵和外延的适度扩展，也就是构建一个系统性的小额信贷或微型金融及适度扩展服务对象的金融服务网络体系。

　　困难与挑战并存

　　在这25年里，中国的小额信贷发生了巨大变化。由扶贫的涓涓细流发展成为蓬勃的服务普罗大众和小微实体经济的普惠金融大潮，其功能从农村扶贫工具发展成扶持城乡小微企业和“大众创业、万众创新”的金融手段，其业务内容从单一的小额贷款发展到包括存款、支付、汇兑、保险等综合性的小微金融服务，其从业机构由公益性小额信贷机构的一枝独秀发展到农民资金互助、农村合作金融机构、各类商业银行、政策性银行、小额贷款公司和互联网金融企业竞相参与的百花齐放，其技术手段从手工操作发展到互联网、大数据和人工智能等金融科技的应用，其理论与政策视野从小额信贷扶贫产品与机理发展到包含宏观法律政策环境、中观基础设施和中介服务、微观金融产品与服务机制的普惠金融体系。

　　成绩固然可喜，但小额信贷和普惠金融发展仍然面临诸多困难。例如，农村金融体系不够完善，小额信贷相关的定义模糊且不统一，小额信贷业务的统计调查工作有待完善，对小额信贷机构的金融属性和监管模式存在分歧，农村金融基础设施和生态环境有待提升，农村信用体系建设仍需加强，农民金融知识缺乏、风险意识淡薄，金融科技应用中“数字鸿沟”有待解决，等等。

　　针对上述问题，在研讨会上，与会者对未来提出十大建议，促进小额信贷和普惠金融事业健康发展。

　　第一，以可持续的思想指导小额信贷行业发展，把握小额信贷的发展趋势的特点：一是小额信贷具有双重价值，即社会目标和金融目标；二是小额信贷机构更加专业化；三是小额信贷已成为一个行业，而不仅仅是一种产品，已逐步形成具有一定竞争性的市场；四是只有商业化才能可持续发展。

　　第二，推动建立多层次、多类型的普惠金融机构体系。尤其需要重视带有社会企业性质的公益性或非营利性的金融组织和合作金融组织的发展。

　　第三，应将小额信贷纳入规范发展的轨道，尽快出台《非存款类放贷组织条例》，以业务实质而非组织形式进行统一监管，为公益性小额信贷组织、小额贷款公司、农民资金互助组织等不吸收公众存款且实质从事放贷业务的机构提供监管依据，实施严格的牌照管理，统一监管标准，实现监管全覆盖，防止监管套利。

　　第四，建立相对独立的普惠金融监管服务体系。加强统分结合的中央与地方双层金融监管体系建设，加快地方金融监管立法，加强地方金融监管部门机构编制、员工培训等方面的建设。

　　第五，建立多层次、梯次性、差异化的政策引导体系，要按照“大公平、小支持”“规范、简便、高效、科学”的原则对当前政府对小微金融的各类支持政策进行梳理、简并和调整，一是慎重采用仅对大中企业的特殊优惠政策；二是收缩对象比较宽泛的“中小企业”和“涉农”融资支持政策；三是稳定小企业融资支持政策；四是重点支持向小微企业、个体自营、农户等经济体提供融资服务的金融机构和业务；五是特别支持参与脱贫、减贫、扶弱金融的金融机构和业务。

　　第六，应用现代科技提升小额信贷服务水平，不断扩展金融服务覆盖面。

　　第七，小额信贷要更好地服务小微企业和乡村振兴。

　　第八，加强普惠金融技术产品和信用信息体系建设。

　　第九，加强普惠金融基础设施服务的社会化。首先，加快实施普惠金融双维统计制度，将基于实体经济划分的金融统计方法与基于金融自身业务划分的金融统计方法相结合。

　　第十，大力推进金融教育，提高公民金融素质，同时也要面向业界，更新知识、坚守良知。