打破农商银行公司治理路径依赖

    当前，受产权关系、体制沿革、外部环境等因素影响，由农信社改制而来的农商银行虽然形式上建立了规范的公司治理结构，但仍呈现出行政干预下的内部人控制特征，“三会一层”有其形无其实，形似神非，公司治理被牢牢锁定在原有路径上。

    公司治理作为一种制度安排，在演进过程中存在一定的路径依赖性。美国经济学家诺斯提出，路径依赖不仅能使有效率的制度良性循环，也能使无效率的制度维持持久。而一旦制度被锁定在无效率的状态，非外力介入无法实现制度创新。

    路径依赖的形成

    公司治理有多种不同的模式，每种模式的选择受初始条件和主观偏好影响。初始结构选择确定后，在演进的过程中其外部环境和自身状况会出现正反馈现象，导致初始结构的强化，即路径依赖发挥作用。农商银行公司治理的演进也呈现出这样的特点。

    1949年新中国成立-1958年“大跃进”前，是农信社建立并得到发展的阶段。这一阶段农信社治理结构呈现“自愿互利”“一人一票”等明显的合作制特征，后续变化均围绕这一初始阶段的选择进行。

    1958年-1978年十一届三中全会前。这一阶段农信社发展经历了很多波折，管理权先后被授予人民公社、生产大队，也交给过贫下中农管理，治理结构始终徘徊于初始选择的路径上。

    1978年-1996年。这一阶段国家将农信社纳入农业银行管理范畴，合作制特点逐步被淡化，管理呈现浓厚的行政色彩。1984年，国务院105号文件转发了《中国农业银行关于改革农村信用社管理体制的报告》，恢复信用社组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性，法人治理结构得到修正。

    1996年行社脱钩后。全国试点组建6家省级联社和5家省级信用合作协会，农信社经营自主权加强。形式上，社员代表大会、理事会和监事会共同构架的“三会”制度得到确立，法人治理结构在初始选择的基础上得到拓展。但现实是社员（股东）参与管理和监督的权利并未真正实施，产权关系不明晰，法人治理结构依然受制于初始选择。

    2003年农信社改革试点至今。这一阶段，农商银行公司治理是嵌入在合作制向股份制改革过程中的。经股份制改造后的农商银行，股权结构得到一定程度优化，风险防范能力有了明显提高。但由于改革不彻底，导致改制后行政干预、内部人控制与大股东机会主义行为并存。改制之初的农商银行，大多把注意力放在增资扩股“甩包袱”上，公司治理结构被等同于改制的形式要件，制衡的治理机制及其转换经营机制的功能被忽视，公司治理流于形式。

    路径依赖的形成原因

    公司治理结构变迁的路径依赖，形成原因是多方面的。从农商银行看，主要受转换成本、既得利益者、文化意识形态等要素的推动。

    改革成本制约治理结构的转换。农信社初始股权结构是社员集体所有，初始组织结构是主任负责制。改制后的农商银行，尽管股权有所优化，但依然存在股权过于分散和权责不对称等问题，真正源自所有者的监督无从建立，股东大会残缺导致公司治理各方力量失衡，制衡机制无效，初始所有权结构得以维持。另外，省级人民政府授权省联社行使行业管理职能，使农商银行内部治理也形成了与之对应的组织架构和配套的制度体系及非正式约束。这套体系，是60多年特别是2003年以来，国家花费巨额改革成本建立起来的，若舍弃或大幅度调整初始治理结构，不仅需重新设计，而且有可能与已有约束冲突，需花费远高于路径的初设成本。因此，根据理性经济人假设，无论是政府还是农商银行，出于成本的考量，均难以偏离已有治理结构的路径。

    既得利益者阻碍治理结构的变迁。利益因素是路径依赖形成的一个深层次原因。制度、组织的变迁是利益再调整和再分配的过程，在新受益群体的利益相对增加时，原受益群体的利益则相对减少，既得利益者便会采取措施阻挠制度和组织的变迁。现实是原有结构下的既得利益群体与新结构的潜在获益者相比，在组织力量、博弈能力与策略上占据优势，双方处于非对称博弈状态。目前，农商银行公司治理结构在路径演变过程中，已形成了纵向管理结构，从“一长制”转向规范的公司治理结构，使其结构扁平化，意味着对经营者行政权力的限制和固有利益的损失。所以，经营者“理性”的选择结果就是，建立形式上的治理结构，行内部人控制之实。既维持现有权利和利益，又不违反国家法律。于是，公司治理陷入低效率运转。

    传统观念束缚治理结构的变革。公司治理的选择不仅受法律制度的约束，也受传统观念的影响。重“礼”轻“法”的“人治”历史悠久，专制集权思想、等级观念在社会文化中盛行。这种社会文化反映在企业中，就是官商经济因子广泛渗透在企业的经营理念中，亲属网、关系网在企业中具有强大的支配力量。建立在这种企业文化基础上，强调分权与制衡的治理结构缺乏生长壮大的文化环境。虽然近年来，公众的权利、监督意识逐渐觉醒，但这种意识形态所累积的知识和人力资本仍不够，未能支撑规范的公司治理的有效运行。农商银行公司治理在路径依赖作用下，从现在的形似上升到神似，最终达到形神兼备，仍任重道远。

    路径突破

    路径在形成的过程中存在多重均衡，具有多条演变途径，既有路径有可能受到某些影响，使其并非按照原有路径进行，这就使路径突破或创造存在了可能。为完善农商银行公司治理结构，打破已有路径的锁定状态，应针对性地突破转换成本、既得利益集团以及社会传统文化观念的阻碍。

    完善制度体系，减少原制度网络的限制，降低变革成本。在公司治理结构变革的过程中，需形成一套与变革相适应的新的制度体系，以使变革有据可依、有序进行，以减少试错性变革和对原有正式、非正式制度规则的依赖，突破较高转换成本和已有配套制度体系的阻碍。中央金融监管部门要在《商业银行公司治理指引》的基础上，对农商银行公司治理做出更加具体的制度安排，在股东遴选、股权管理、高管人员履职评价与市场化选聘职业经理人制度建立、薪酬激励机制设计等方面，明确规范、具体的实施办法。同时，各级党委、政府作为强制性制度变迁的重要主导者，是打破路径依赖的强有力外部力量，要发挥制度供给的作用，结合本地社会经济发展状况，科学有效地行使对辖内农商银行公司治理的监管。

    建立有效激励机制，以减少利益者的阻挠。农商银行公司治理结构变革的实现需要对各利益方形成有效的激励机制，这包括对既得利益者和非既得利益者的激励。一方面，原有利益受损是既得利益者阻碍的根源，应对既得利益者予以补偿以减轻其阻碍强度。在对既得利益者进行补偿的基础上，应为既得利益者提供与其他主体平等的机会，促进其公平参与公司治理。可实行渐进性的制度变迁，给予既得利益者适应的时间，以逐渐冲破既得利益者的阻碍。另一方面，应建立有效激励机制，使组织中的非既得利益者，如普通员工、中小股东等积极参与公司治理结构的变革。在建立并共享变革愿景的基础上，应将公司治理结构的改善与组织成员的利益相关联，对为改善公司治理提供建议的进行奖励，以促进管理者、员工、股东的参与。

    促进多主体参与，并提升治理主体的观念意识。公司治理结构的完善要求促进多主体参与管理和监督,共同治理。应建立广泛的公众参与途径，让员工、股东等相关利益群体对公司治理具有知情权、参与权和评议权。要加强对信息披露的真实性和完整性检查，督促农商银行按照信息披露要求全面、真实披露经营管理、风险状况、高管薪酬等信息，为股东和外部治理相关利益者提供完整、可靠的评判决策依据，发挥其对公司治理的外部监督作用。