对县基合一治理机制创新的调查

　　为贯彻落实中发〔2015〕11号和桂发〔2016〕10号文件精神，广西壮族自治区供销合作社监事会按照“调查研究，反映情况，监督检查，提出建议”的工作方针，牢牢把握供销合作社综合改革的工作主线， 对各地供销合作社创新“县基合一”的做法进行实地调查，并进行认真分析研究。通过调研发现，创新“县基合一”治理机制，在不改变基层社性质、隶属关系和人员身份的前提下，稳步推进县域范围内基层社的人财物统一交由县级社管理，是强化社有资产监管的有效创新模式。

　　主要做法及成效

　　县级联合社不仅处于综合改革的关键环节，而且是推进“县基合一”的直接组织者和实施者，此项工作做得好不好，关键在于县级联社。

　　一是建立和完善管理制度，增强县联社统筹能力。按照中发〔2015〕11号文件“创新联合社治理结构”要求，广西区社在深化综合改革的实施意见中明确提出：在不改变基层社性质、隶属关系和人员身份的前提下，稳步推进“县基合一”治理模式，将基层社人财物统一交由县级联合社经营管理。各地供销合作社结合综合改革实际，明确由县级社的资产管理公司或社有资本投资公司具体承担基层社资产监督、管理、运行职责，由平台公司统筹运营县域内供销合作社资源，推动强社带弱社共同发展，有计划地组织基层社申报财政项目资金，让资源配置利用做到最优，切实提升社有资产使用效率。

　　目前全区有87个县（市、区）实施“县基合一”，实现整体全覆盖；有850个基层社纳入县级社统一管理范围，占全区基层社总数的88%。自治区党委改革办将“县基合一”列入对14个地级市党委、政府年度绩效考评，县级联合社机关主导的行业指导体系有了组织保证，初步形成上下贯通、协调运转的双线运行机制。

　　二是社有资产实行整体盘活改造，增强基层社为农服务功能。广西过去基层基础比较薄弱，但资产保留相对完整。各地供销合作社把盘活开发土地资产上项目作为突破口，加快推进基层社改造，原来的破房子、破院子被现代化的经营服务设施所代替，在改革中完成了从弱势到优势的反转。

　　在资产盘活改造中，首先由县联社成立社有资产运营管理的平台公司，将基层社的资产纳入平台公司统一运营管理，坚守“开发不卖地、产权不能失、资产不外流、宗旨不能丢、效益不能缺、增值不能少”六条底线，既确保经营效益可持续，又兼顾为农服务社会效益不能偏，推动基层社扩面提质增效。贵港市社通过实行“县基合一”，盘活21个乡镇基层社土地资产，经营面积达17万平方米，比改革前增长78%，资产增值5倍，收入翻了3番，所办综合超市实现全覆盖，有的成为当地的地标性建筑。

　　通过实行“县基合一”，全区已完成改造基层社600多个，建成乡镇新型综合超市600多个、乡镇农贸市场80多个、乡镇综合服务中心400多个、村级综合服务社7255个、三农金融服务室97个，为农民群众提供商品购买、信息咨询、电商物流、土地托管、庄稼医院、技术培训、劳动就业、金融保险代理、费用代缴、快递收发等多样化服务，基层社综合服务能力显著增强，在促进城乡融合发展中发挥了重要作用。

　　三是建立财务集中统一核算的内控体系，强化社有资产的监管力。在推行“县基合一”的实际工作中，全区有40多个县级社成立了财务核算服务中心，采取统一核算的方式，切实加强社有资产监管。一是建立健全社有资产管理档案并落实责任人。二是实行社有资产经营台账动态管理，实行市场化方式运作。三是实行财务集中管理，对县域内基层社的资产实行集中审核，统一运营，独立核算，收支两条线的财务集中管理制度。

　　平果县社通过成立财务核算服务中心，集中办理基层社房地产确权33宗，依法过户取得不动产产权证15宗，有效防止社有资产流失，提高了资产使用效率和透明度，保障了资产安全。

　　四是统一打造品牌，提升基层社发展质量。为了促使县联社有效发挥“承上启下”的职能作用，结合广西实际，采取联合与合作的方式统一打造服务品牌，提升基层社发展质量。一是通过业务联结实现带动发展。由平台公司向农民专业合作社提供县域内的农资供应、农产品购销等传统经营业务，实现互惠互利，为农民社员带来实实在在的利益。二是通过服务覆盖实现扶持发展。依托县级社资产运营管理公司服务平台，为基层社提供财务会计、技术培训、产品销售、业务拓展等服务，引导基层社规范发展。三是通过品牌共建实现联合发展。利用供销合作社金字招牌，引导基层社增强品牌意识，共建公用品牌，生产名优产品，提升经济效益。

　　各地供销合作社统一打造品牌的实际中，形成一批可复制的推广经验。田东县东合资产投资有限责任公司行使对各基层社统一经营管理职能，基层社登记造册后的资产移交给东合公司管理经营。各基层社的土地证、房产证原件由东合公司统一保管，重大资产租赁和资产盘活、处置必须经县社监事会全程加以监督审查。通过实施“县基合一”，田东县社基本形成了县级有综合服务中心，乡镇有综合服务站，村有综合服务社的流通服务网络格局。全县各乡镇都有大型的供销合作社超市、商场。

　　存在问题和困难

　　深化供销合作社综合改革，政策法规的推进起着至关重要的作用。然而，推行“县基合一”从一开始就遇到政策法规方面的难题，改革掣肘过多。

　　一是缺乏对基层社资产管理处置的规范性法规政策。现有的“县基合一”改革文件只是供销合作社系统内部的，而且是地方性的，其效力必然受到来自各方面的制约。

　　二是“县基合一”参照执行的政策难以落实。经历所有制属性界定的多次反复之后，全区基层社被认定为集体所有制企业。但是，在实际经济和社会活动中，基层社在很多时候是被当作国有企业来对待的，政府对基层社资产和人员的调配几乎与国有企业无异。近年来，自治区有关国有企业改革的文件都规定集体企业可以参照执行，但是，对这些政策是否适用于基层社的改革，都没有明确具体的规定，以至于在实践中，“县基合一”政策适用存在很大的不确定性。

　　三是规范和界定基层社职能的政策有些已被突破。县级社资产运营平台公司实行现代企业制度，完全依照现有法规运行，而基层社具有合作经济的组织属性，完全实行“县基合一”后的基层社，在财税、土地、工商、社会保障、职工安置和再就业等诸多方面很难享受到相应的政策待遇。

　　对策与建议

　　“县基合一”是深化供销合作社综合改革机制创新的一种有效形式，是供销合作社与农民群众联系最密切的社会环节，是供销合作社开展和搞好服务“三农”工作最直接的前沿阵地。深入贯彻党中央、国务院的决策部署，打造为农综合服务平台主要体现在“县基合一”。因此，这种机制创新应当找准定位，把握实质，才能明确方向，廓清目标，提高加快推行的针对性与有效性。

　　进一步提高对“县基合一”重要性的认识。“县基合一”在实践中为农服务的合作经济组织特征十分明显，但又不同于一般性质的农业经营企业。推进“县基合一”机制创新，充分发挥其带动农民进入市场的作用，不断增强其为农服务的功能，对于搞好农业社会化服务体系建设，实现助农增收，具有积极的意义，理应得到各级党委、政府的高度重视和大力支持。

　　准确把握“县基合一”的发展方向。推行“县基合一”机制创新的根本目的，在于适应当前广大农民群众要致富、盼服务的客观要求，通过构建农社联合、富民兴社的有效组织形式和运行机制，搭建为农综合服务平台，真正体现出农民合作经济组织的性质，从而打牢生存和发展的现实基础。

　　主动将“县基合一”融入到乡村振兴工作大局。各地供销合作社在推进“县基合一”的实际工作中，主动对标乡村发展规划，在结合点上下功夫，主动融入乡村振兴战略的实现流程中，围绕加强农村基层党组织建设、发展农村集体经济、推动农民持续增收，从共办农民专业合作社、共建生产生活服务平台、共上发展项目等方面着手，与当地村级党组织一道打造为农服务平台，让“县基合一”在乡村振兴战略中的站位更接地气。

　　“县基合一”应当坚持因地制宜的原则。“县基合一”机制创新是一项系统工程，必须综合兼顾，整体推进，着力抓好组织创新、经营创新、服务创新。鼓励大胆探索、试点先行。允许各地从实际出发采取差异性的制度，不能“一刀切”，确保综合改革有序推进。

　　（广西区社监事会）