习近平总书记“继续办好供销合作社”的重要指示既是党和国家现代治理的顶层决策，也是推动供销合作社系统综合改革发展的顶层设计。这一指示，一方面充分肯定了建国以来供销合作社在中国经济社会发展中的历史地位和贡献，另一方面又一次奏响办好供销合作社的最强音，为大力发展供销合作事业定了性、定了位、定了心。党的十八大以来，党和国家高度重视供销合作社的改革发展，出台了一系列政策措施。2014年，国务院推行全国供销合作社综合改革试点工作；2015年中共中央、国务院《关于深化供销合作社综合改革的决定》出台；2016年习近平总书记在安徽小岗村农村改革座谈会上发表重要讲话，再次强调把推进供销合作社综合改革作为深化农村改革的重点工作。新形势下，构建双线运行机制，发挥供销合作社联合社行政管理、行业指导、经济发展三项职能作用尤为重要。

    一、行政管理、行业指导和经济发展的内涵

    随着社会的发展，行政管理的对象日益广泛，包括经济建设、文化建设、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各个方面。供销合作社联合社作为政府公共服务部门，在参与社会事务管理中承担着政府核心使命的部分职责具有行政管理的职能。

    行业指导一般是指社会组织行业协会（学会）对于本行业企业在生产、流通、交换、分配各个环节上的技术标准、操作流程规范、经营执业行为等行业自律方面的指导性规定。供销合作社联合社作为政府公共服务部门兼具公法社团的性质，而主管的社团协会学会和事业单位又是供销合作社联合社的重要组成部分，显然具有行业指导的职能。

    经济发展一般来说有3层含义，一是经济量的增长，即产品和劳务的增加，这是经济增长的物质基础；二是经济结构的改进与优化，即技术、产业、收入分配、消费、人口等结构的协调发展；三是经济质量的改善与提高，即经济效益提高、经济稳定程度、卫生健康状况改善、自然环境和生态平衡以及政治、文化和人的现代化进程等。供销合作社作为合作经济组织具有一切经济组织的共性，自然具有经济发展的职能。

    二、联合社三项职能是供销合作社的天然属性

    联合社三项职能是供销合作社性质决定的。《决定》提出，供销合作社是为农服务的合作经济组织，是党和政府做好“三农”工作的重要载体。这是新时期党中央、国务院对供销合作社的新定位。这一定位，从性质上，继续明确供销合作社是合作经济组织。合作经济与国有经济、民营经济、个体经济及混合所有制经济共同构成国民经济。经济发展是一切经济组织的天然职能，从地位上突出了供销合作社在党和政府“三农”工作全局中的位置，是党和政府做好“三农”工作的重要载体。党和政府要完成其行政管理的核心使命，要推动农村经济社会健康发展，需要借助供销合作社这一抓得住用得上的重要载体。这就决定了供销合作社联合社自然具备行政管理职能。从功能上，继续强调供销合作社为农服务的根本宗旨。服务“三农”是供销合作社的立身之本、生存之基，是供销合作社的优势所在、潜力所在。要推动供销合作社由流通服务向全程农业社会化服务延伸、向全方位城乡社区服务拓展，加快形成综合性、规模性、可持续的为农服务体系。因此，行业指导也是供销合作社联合社重要职能。

    联合社三项职能是供销合作社组织体系特殊性派生的。习近平总书记指出，供销合作社的体制比较特殊，机关、企业、事业单位、社团都有。供销合作社具有独特优势，既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，增强发展活力；也要更好发挥政府作用，弥补市场失灵。供销合作社组织体系是由县以上联合社、县以下基层合作经济组织、各级联合社出资形成的社有企业以及供销合作社主管的社团和事业单位4个板块构成，其中联合社机关兼备行政管理和行业指导职能，主管社团和事业单位具有行业指导职能，社有企业和基层合作经济组织具有经济发展职能。

    联合社三项职能是供销合作社实践中形成的。供销合作社自成立以来，经过一代又一代供销合作人艰苦奋斗，勤俭办社，敬业奉献，创造了覆盖全国的供销合作社组织体系和经营服务网络。计划经济时期，供销合作社在恢复国民经济，发展农业生产，保障城乡供给方面发挥了重要作用。改革开放后，供销合作社不断改革调整，始终坚持为农服务宗旨，在保障农资供应，畅通农产品流通，改善农村区消费环境，提供系列化农业生产经营服务等方面做了大量工作。近十年来，供销合作社全面推进综合改革，大力推进经营创新，组织创新和服务创新，逐步成为引领农业社会化服务、发展农村现代流通、带动农民专业合作社发展的重要力量，正是由于供销合作社兼具行政管理、指导职能、经济发展三项职能，才能使供销合作社在建设中国特色社会主义新农村中发挥着不可或缺、不可替代的职能作用。

    三、构建双线运行机制，发挥联合社三项职能作用

    《决定》明确指出，着力构建联合社机关主导的行业指导体系和社有企业支撑的经营服务体系，形成社企分开，上下贯通，整体协调运转的双线运行机制。这是更好地发挥联合社三项职能的体制机制保障。

    中华全国供销合作总社党组书记、理事会主任王侠在学习贯彻《决定》专题工作会议上的讲话中指出，加快构建双线运行机制，必须抓好以下4个方面的工作。一要加快联合社机关自身改革。要进一步健全社员代表大会、理事会、监事会制度，优化机构设置、职能配置，着力加强行业指导、服务基层、资产监管、政策协调等职能作用。要完善上下级联合社之间的考核评价机制。做实合作发展基金，构建起自上而下、高效顺畅的监督执行体系。二要推进社有资产监督体制改革，理顺社企关系。要落实社有资产出资人职责，通过成立社有资产管理委员会、建立社有资本经营预算制度，确保联合社机关把控好社有企业为农服务方向，促进社有企业面向市场自主经营，实现为农服务与社有资产保值增值相统一。三要深化社有企业改革，加快社有企业转型升级步伐。要集聚传统优势资源、加快转型升级，培育一批大型企业集团。要创新商业模式，打造各具特色的核心竞争力。四要统筹推进事业单位和主管社团改革。科研院所要紧盯市场需求，按照市场规划，着力提升科技服务“三农”的能力；主管社团要按照中央关于社会组织管理体制改革精神，拓展服务平台，引领行业发展，实现协会与联合社融合互补，协调发展。

    供销合作社是经济组织，其资产具有专属性，其发展目标之一是充分发挥经济发展职能，追求资产增值、经济效益和股东利益最大；供销合作社更是合作组织，其资产具有社会性，其发展目标之一是充分发挥行业指导和行业自律职能，追求用好资产、更好地为农服务和社会效益最大化；供销合作社也是政府公共服务组织，其资产又具有公共性，其发展目标之一是充分发挥行政管理职能，追求财政资产功能持续化、更好地为农惠民和公共服务最大化。因此，加快构建联合社双线运行机制，更好的发挥联合社三项职能作用，是当前供销合作社综合改革的重要目标。

（作者单位：内蒙古自治区供销合作社）