中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要赋予农民对土地承包经营权抵押、担保权能。

    近年来，随着农村城镇化和工业化进程加快，农村劳动力大量转移外流，农村土地流转进一步提速，尽快构建以农村土地承包经营权抵押为主的农地金融制度显得十分迫切。这对拓展农村融资渠道，破解农户贷款难题，推动农业产业化和现代化的发展也具有十分重要的理论与实践意义，值得探索和思考，亟需进行前瞻性研究。

    山东省农地金融的发展还处在不断摸索阶段，从试点情况来看，充满了浓厚的地方特色，需要给予关注和积极引导。通过对三种农地融资模式的比较分析，发现其共性特征与局限性，对统筹推进农地抵押融资开展具有一定启示。

    共性特征。一是明晰的农地产权关系。明晰农地产权关系，对农地确权颁证是农地抵押融资制度构建的前提，也是农地抵押融资业务顺利开展所需的必备条件。二是搭建农地产权流转交易平台。建立完整的农地抵押融资体系，必须建立完善的农村土地承包经营权流转市场。三是依靠地方政府的大力支持。农地抵押融资制度构建和推行过程中，需要政府的大力扶持上位，政府要通过制定完备的农地抵押融资规章制度，为农地抵押融资提供良好的运转环境。四是构建有效的风险防范机制。为防范金融风险及农民失地风险，建立一些与农地抵押相配套的机制，推动农地抵押融资试点顺利运行。在潍坊模式中，充分发挥了村委会在风险处置中的作用，设计了抵押物村内定向流转制度，并建立了农地抵押贷款风险补偿金和奖励等。

    局限性。山东省的农地金融试点，对推进农村金融创新、促进农业经营现代化具有重要的突破意义和实践价值。但是从试点情况看，进展仍是初步的。由于试点的层级所限，试点地区没能站在从构建完善符合农业现代化方向的农村基本经济制度的高度上进行创新，困扰土地承包经营权抵押实现的一些问题没有得到根本解决。

    在当前农地承包经营权有序流转、农业适度规模经营、发展农民股份合作的大形势下，应加快农地金融推进步伐。农地金融制度构建宜遵循自发性、渐进性、先试点后推广、政府引导扶持的原则推进，在总结扩大各地试点的基础上，借鉴国内外农地抵押融资发展的经验，结合现行农村金融组织体系状况和农村实际，采取自下而上的方式分“三步走”逐步推进。

    第一步，短期内在农信社全面推广开办农村土地承包经营权抵押贷款，激活农地的金融功能。依托农村信用社点多面广，适应农村地广人稀、村落分散的特殊情况，逐渐在农信社大范围开展农地抵押融资业务。具体方案可作如下设计：制定农村土地承包经营权抵押贷款管理办法，对农地抵押融资开展的原则、条件、流转登记、价值评估、流程、政策扶持等方面予以明确。

    第二步，适时组建土地合作社，条件成熟时启动实施土地信托、发行土地债券。在城镇化水平、土地流转程度、农业规模化经营高的地区，适时组建土地合作金融组织。借鉴枣庄模式推进农地抵押融资的经验做法，引导农户以土地承包经营权入股加入土地合作社。土地合作社可以将入股的农村土地使用权集中，并以此作为抵押，从银行中获取农业发展所需资金。社员可以凭入社的土地数量从土地合作社申请获得资金。

    第三步，在土地合作社逐渐普遍发行土地债券后，积极组建土地联合银行，实现农地抵押融资的专业化管理。在土地合作社发展壮大、较为普遍时，由土地合作社自下而上入股组建土地联合银行，由土地联合银行为代理发行土地债券融取社会资金，并在更大范围内流转土地。土地合作社主要受理农民以农地使用权作抵押标的物贷款申请，审核并负责贷款的发放与收回工作。

    通过上述“分三步走”的渐进式发展，最终形成上层为土地联合银行的土地金融机构，负责资金的筹集和与政府的协调，下层为土地合作社的合作性组织，负责贷款的发放及回收业务，两者相互配合、各司其职的复合型组织体系，最大限度地降低农地抵押融资的运营成本，提高资金配置效率，完全激发农村土地的金融权能，促进农村城镇化、农民居民化、农业现代化发展步伐。