在“2018中国普惠金融国际论坛”的“乡村金融与乡村振兴专题讨论会”上，云南财经大学金融学教授龙超在演讲中指出：“在西部经济不发达地区，尤其是云南地区，大部分县级农信社达不到改制设定的资产质量，因此搞‘一刀切’式改革是不现实的。”他建议，在这些地区，应“以州市为范围统一发展，建立州市一级的农商银行。”以下为龙超在论坛的发言实录。
 

    首先，感谢人民大学中国普惠金融研究院发的这个邀请，让我有这么一个发言的机会。我今天的发言讲一个具体的问题，就是县级农信社的改革，现在都用农商银行的模式，这个模式适不适应西部经济落后地区的实际情况。

    这是一个很小、很具体的问题。

    我在云南的一个县级农商银行做独立董事，在这个过程中发现了一些问题。现在农信社的改革都向商业化、市场化方向发展，在全国是搞了“一刀切”的改制模式，即：所有县级农信社都被要求改造为具有现代公司治理结构的县级农商银行，同时又要求保持县级法人地位不变。

    这个改制模式在东部、中部地区，尤其经济发达的东部，基本都已经完成了，效果也是不错的，中部可能也改得差不多了，但在西部地区比较滞后。像云南省，120多家县级农信社，现在改了33家，这个改革现在变成省政府一个重要的任务，但是推起来也很费劲。因为大部分县级农信社达不到改制设定的资产质量标准，以及其他一些监管要求。所以，像云南，虽然努力了3年、改了33家，但这33家中有2家在改制后被认为有“包装改制”的嫌疑，也就是说，对资产真实性、不良资产有所掩盖，真实性不够。果不其然，这两年出现资产质量严重下滑的现象，现在被划归为高风险行了。

    我在履职过程中也跟县级农信社、部分地区的农信社，以及监管部门有过一些交流。像云南省这样，要求它“一刀切”的改制是不现实的。

    首先，从资产规模上看，县级农信社很少有资产过百亿的，一般是30-50亿元，过百亿的可能是省会城市的。要让它完善公司治理架构，就要相应地设若干个内控部门，这个合规成本是蛮大的。

    其次，从人才角度看，在偏远地区的农信社，人才队伍极为匮乏。不要说一般的工作人员，就是理事长、主任，对于什么是公司治理、什么是现代公司治理架构，都可能没有清晰的概念。省级现代金融体系架构发下去了，锁在柜子里了。我在履职的时候，每一次开会都给他们提要求，但每次他们都很茫然，他们说改制完了形似神不似。我说形不似、神更不似。这样改革出来的效果我觉得有点南辕北辙，让下边人无所适从。有要求指出，独立董事需为专业人士。那么，县一级没有这样的人才，那些偏远地方的农信社，就都要到省级，甚至是到北京请人。这套制度运行下来，首先极端不适应。再进一步探究，如果要把这些东西都做合规，那合规成本也会很高，对决策也有一定的影响。

    因此，从人才和规模的角度，我觉得自上而下的“一刀切”的这种改革要求是不适应的。如果要搞商业化的改造，在西部经济落后的省份，人才不足。农信社的规模，在东部地区，随便拿出来可能都是过百亿的，大一点的上千亿。治理合规的这些成本，他们是可以承受的。但对于县级农信社，尤其是西部这些地区的县级农信社，可就比较困难了，而且还不一定适应。

    如果真要向商业化这个角度做，我觉得在类似云南这样的地方可以以州市为范围统一发展，把县和乡作为其一级支行、二级支行。如果县里边没有这个能力或者意识，也没有这个资源，就不用去考虑公司治理这一套的架构。一个州市可能七八个，十来个农信社。去北京请一个人，他是没有办法为你服务的，但在当地，却是可行的。把一个州市的所有人才集中起来，服务一个农商银行，这是有可能的。同时，在经营上也可以保持灵活性，因为一个地州，各个县区经济发展水平、自然条件差异不会太大，其政策、设计，也会比较适应当地的农村发展要求。

    我提了这么一个想法，这是基层农信社高管人员的一种愿望，他们作为一个支行长，一个执行层面的高管去完成他们的工作，不用考虑这些治理方面的合规性，这些会带来的很多困扰。他们不懂，却又必须要去做，但又不知道怎么把它做好。

    这种以州市建立法人以后，第一，把各个县区的资产统筹到一块，还有净资本也可以增加了，作为单体法人，抗风险能力也会大大增强。第二，对进入一些业务领域的监管门槛指标，也能达到，管理上的效能可能会有所提升，处理一些问题的能力也会提升。还有，金融上很讲究规模效益，规模上去之后，它的效益应该说有更大的潜力发挥出来。

    “省级联社—县级农信社”的管理模式实行了十多年，取得了巨大的历史功绩，现在也面临改革的问题。因为省联社对县级的法人社，对下级法人社是一种政府行政化的管理，它现在缺少法理基础。如果是县一级农商银行这种体制，现在免不了要干预，因为治理水平，还省不了省联社的干预。

    在西部地区，我觉得以州市为范围、为单位来建立独立法人的农商行，县级农商银行的法人地位就可以取消了。但以州市为单位建立独立的农商银行，还需要一些条件配合，我这里主要讲几点。

    第一，现在的农商银行改制，有一条就是政府的投资平台、政府的资金是不能入股的，甚至一些国有企业，非农企业是不能入股的，要保证股本上的纯洁。这个规定其实是很强大的，限制了股东的资本来源，我们现在不把资本做强，跟我们的目标实际上是背道而驰的。

    第二，政府通过入股的方式，通过资本纽带对农商行实施控制和管理。这样行政管理的手段就可以逐渐淡出，省联社在市级政府入股以后，成为市级农商银行的实际控制人，其作为省政府行政管理的主体职能就可以淡化，或者逐渐退出，用资本的方式来进行管理，当然风险也是由他来兜底的。

    第三，要进一步放宽准入，允许多种成分的资本来参与农信社。这个政策要进一步放开。现在对农信社的入股政策控制得很死。现在，县一级的农商银行要补充资本非常困难，尤其像云南这种经济比较落后的地方，渠道非常狭窄。

    我就简单给大家报告一下在实际中遇到的问题。抛砖引玉，也希望各位专家指正，谢谢！