本报告以黑龙江省省、市、县三级农合机构及农合机构作为主发起人出资设立的村镇银行为研究样本，通过实地调研以及召开多层面座谈会等形式，深入研究全省农合机构法治建设这一课题。力图通过课题研究促进农合机构更好地服务“三农”，外树形象、内强素质、合规经营、完善法治，做到有法必依、有规可依、有章必循、执纪必严、违规必究，形成可持续发展的强大内生动力。

    法治建设成果

    法人治理结构陆续完善。各县级农合机构普遍建立了社员代表大会、理事会、监事会及高级管理层相互配合又相互制约的现代法人治理结构。2010年4月，黑龙江省农村信用社联合社制定了《关于县级联社在重大事项决策中实施法人治理有效制约机制的意见（试行）》，对县级农合机构实施法人治理有效制约机制作出重要规定；2014年3月，黑龙江省联社制定了《黑龙江省农村信用社法人治理运行指导意见》，对全省农合机构法人治理相关工作作出了全面指导，发挥了良好作用。目前，全省农合机构已组建（含开业及批筹）农村商业银行20家，“三会一层”相关组织制度逐步完善。

    整章建制，用完善的规章制度规范发展。黑龙江省联社自成立以来，高度重视整章建制工作，形成了全省农合机构 “横向到边，纵向到底”的制度体系，各级机构制定了各种操作流程和实施细则。2013年、2014年和2015年，黑龙江省联社分别开展多次制度清理工作，对2005年成立以来出台的规章制度进行了“立、改、废、留”等形式的深度清理。2014年12月，黑龙江省联社制发了《黑龙江省农村合作金融机构规章制度管理办法》，进一步规范了规章制度的制定、修订等。

    全面开展制度合同审核工作，防范法律风险。黑龙江省联社成立以来，始终将规章制度和商务合同合规性审核作为重要工作，指定部门负责相关工作。2014年12月，黑龙江省联社出台了《黑龙江省农村合作金融机构文件合规性审查管理办法》及《黑龙江省农村合作金融机构合同管理办法》，将合规性审查工作推广到全省各市县机构，要求规章制度和商务合同必须经过合规审核同意后方可对外签署。全省农合机构组建了100余人的文件合规审核队伍。2016年6月，黑龙江省联社制定了《黑龙江省农村信用社联合社合同授权签署管理办法》，有效促进了合同合规签署工作，这在全国农合机构中极具特色。

    严格处理违规行为，督促员工规范履职。2005年8月，黑龙江省联社成立时就制定了《黑龙江省农村信用社工作人员违规行为处理暂行办法》。2011年9月，在修订暂行办法基础上，黑龙江省联社制定了《黑龙江省农村合作金融机构员工违规行为处理办法》，有效规范了员工行为。

    法治人才队伍陆续壮大。截至目前，黑龙江省农合机构3万余名员工中，有400余名员工属于法学类专业毕业。现有通过国家司法考试的员工9人；通过企业法律顾问执业资格的员工4人。截至2015年末，全省农合机构资产保全条线共有维权工作人员230余人，共外聘律师70余人。

    开展多层次法治宣传，取得较好成效。各级机构结合“六五”普法要求，积极开展普法学习，学习法律法规和党内规章条例，高管人员带头学法用法，极大提升了依法治行（社）水平。黑龙江省联社举办了多期高管人员培训班，对市、县级联社理事长（董事长）、主任（行长）、监事长分批分岗分层开展培训教育，将廉政教育和法律风险防范等作为培训重点，取得了较好的培训效果。

    开展“正风守纪”“双整治”“从严治社”等活动，促进法治建设。为了促进干部员工依法合规工作，净化金融环境，更好地为“三农”提供服务，全省农合机构先后开展了“正风守纪”“从严治社”等活动，从干部严履职、条线严管理、员工严行为等方面全面加强干部员工的依法合规意识。

    与公安、法院系统密切合作，打击经济犯罪和失信被执行人，成效显著。全省农合机构分别与全省公安系统开展了“联合打击治理农村信用社系统经济犯罪专项行动”，与全省法院系统开展了“联合清理涉农合金融机构执行积案清理活动”，通过开展联合活动，全面配合公安、司法机关，不断优化地方经济金融环境，服务区域经济发展，取得了良好效果。

    法治建设存在的问题

    法人治理结构需进一步完善。虽然各级农合机构广泛建立了社员代表大会（股东大会）、理事会（董事会）、监事会和高级管理层相互制衡的法人治理结构，但仍然“形似神不似”。

    规章制度建设需进一步加强。黑龙江省联社自成立以来，没有系统编辑出版全系统统一的规章制度汇编。

    法治人才严重短缺。全省农合机构员工中法学（法律）类专业毕业仅有400 余名，仅占员工总数1.36%。通过国家司法考试及国家企业法律顾问执业资格考试的仅有10余人，亟待增强法治力量，扭转人才流失现象。

    普法工作不均衡，没有形成系统同步共进的局面。全省农合机构“六五”普法取得了一些成效，但是不系统、不均衡，普法工作受到较大制约。

    员工管理制度需修订。随着业务不断拓展、改革不断推进，经营品种不断丰富，《黑龙江省农村合作金融机构员工违规行为处理办法》规定的部分条款亟待修订，应早日做好员工管理制度的修订工作。

    做好法治建设的建议

    实施法治建设战略。结合黑龙江省实际，制定黑龙江省农合机构法治建设发展战略。

    实施总法律顾问与公司律师制度。据悉，中国银监会将把银行业金融机构设立专职总法律顾问纳入监管要求，以保证法律顾问在重大决策中发挥重要作用。2016 年6 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，黑龙江省农合机构应积极与省、市司法部门协调，争取早日将具备资质的员工转为专门给农合机构服务的公司律师，较大幅度地提高法律顾问和公司律师地位，给予较好待遇。

    不断强化法治人才队伍建设。一方面，要选拔具有法律资质、从业经验丰富、专业素质过硬、品行兼优的员工担任法律顾问，提高法治管理权威性；另一方面，要下大气力开展常态化法治培训，努力提高现有从事法律工作员工的业务素质及法律风险管理能力。

    深入开展“七五”普法工作。今年是我国“七五”普法开局之年。各农合机构要制定“七五”普法规划，组建工作机构，开展多形式普法工作，将“七五”普法作为重要工作加以部署落实。要引导高管人员带头学法、用法、执法、守法和遵法。

    关注村镇银行法治建设。发起设立村镇银行的农合机构要高度关注村镇银行法治建设情况，积极促进各村镇银行加强法治建设工作。

    （课题组成员：穆道林 戚 进 张海丰 唐春刚 王晓波 纪宏伟）