在当前制度下，省联社管理、指导县联社事务，看起来理所应当，但同时也干预了业务进展和人事任命，这常被认为“管控过多”；但若任由县联社自行发展，又可能被指责“无所作为”。于是，省联社一方面被国家有关部门和股东们要求减少干预，另一方面又担负着二者的期待，履行行业管理的职责，维持农村金融稳定。这种“双重委托”下的两难境地，是由省联社尴尬的法人地位带来的。因此，未来省联社的产权关系和治理结构如何调整，将影响着农信社改革的方向和成效。

　　为了解省联社在农信社改革过程中的定位、未来发展方向，笔者近期前往某省实地调查，对该省内县联社有关部门负责人、省联社相关负责人就有关省联社改革方向的相关内容进行了访谈。

　　县联社：小法人需要省联社搭建大平台

　　笔者调研的县联社实力在省内排名前列，正在准备上市。在调研过程中，重点对于省联社和县联社之间的关系和未来发展方向进行了交流。

　　该县联社负责人在谈到省联社和自身的关系时说道：“站在我省的角度，省联社主要是行使管理权，在行业层面进行指导。”在他看来，县联社作为一级法人，法人地位主要体现在一些“审批流程、金融产品可以围绕县域来设计”。虽然省联社在支农、中小微贷款等政策性较强的业务上会下达任务、进行指导，但在县域的小循环内县联社有独立决策权，能够根据县域情况因地制宜地开发一些产品，具体业务并不受过多干预。除此之外，他提到，人事管理比较严格，行领导班子由上面任命，但是支行行长、中层干部可以自己决定。接着他又打了个比方“大法人存在就像让我们戴了一个帽子，有些事情想做不能做，有些事想做做不到。”

　　由此看来，该省县域法人在其负责的区域内还保留了一定的自主经营能力，但省联社管理较为强势。该负责人还提到，省联社依靠其整合的资源和实力，搭建了全省农信社通用的信息科技系统，这些产品在县域内很难研发出来。因此，从公司法的角度来看，当前农信社管理体制确实有些问题，非完全公司制导致了农信社无法与市场完全对接，存在滞后性。而省联社从建立至今对于整个行业的规范和发展还是起到了很重要的作用，这也不能否认。

　　当问及其对于省联社未来改制方向的看法，该负责人认为不能局限于省联社和县联社的利益分配问题，而是要从长远来看，思考如何发展县级联社、提高服务农村金融的能力。在他看来，“三农”是弱势的，能够靠农业来盈利的很少，基本都需要国家支持，依靠政府补贴来经营。农信社定位于“三农”，承担了社会责任，不是完全盈利性质的，“一般银行一单就放三个亿，我们放100个3万的贷款才300万”，成本实在高昂。基于以上认识，他认为省联社改制是应该通过顶层设计来推进的，光靠自下而上的力量是不够的，还需要多个部门协调，进行系统性地调整，以达到协同发展的目标。

　　在省联社是否去行政化的问题上，他的观点是应该从系统的角度来思考，他说：“关键在于调音，不能把一个音一味关闭或者全部打开，‘一刀切’是不对的。如果要去行政化，其他相关配套设施就要跟上，如果不去行政化，就要思考是否有其他方式进行弥补。”

　　该省是农业大省，广大地区县域经济尚且薄弱，县联社发展情况也参差不齐。农业农村贷款、中小微贷款成本高而收益率较低，农村缺乏正规金融机构。负责人感慨到，农信社不能再离开农业了。但要做好支农，很难离开行政力量的参与。省联社整合了小法人、搭建了大平台，对于区域农信体系的发展是很有助益的。之所以以当前比较尴尬的形式存在有历史的原因，也有服务主体是“三农”的原因。综合以上考虑，省联社不应一味发展市场化，也不应该将去行政化作为唯一目标。

　　政府有关部门负责人：行政管理有利于更好地服务“三农”

　　在与省政府有关部门负责人的访谈中笔者了解到，目前该部门针对省联社的主要职责是考察省联社的履职情况，包括人员结构是否合理、平台服务工作执行情况，是否存在越界的违规情况等，以协调、指导为主。其他职责还包括推动县农信社改制为农商行、解决高风险社存在的问题。

　　在这位负责人看来，省联社不是一个经营主体，因为既不吸收存款，也不放贷款，只发行一些债务，还涉及资金归集和调剂。也就是说，省联社本质上属于省政府一部分，行政管理色彩较浓，对于基层社人事、资金、平台建设等方面都有参与管理。比如，农信社的人事都是通过省联社全省统一招聘，省联社对于县联社财务支出也有规定。虽然按照公司法应当是人员、经营管理权在股东手里，但目前确实是通过行政权力来运作的。对此，这位负责人认为，只要农信社还立足“三农”，这种管理就是必要的。即行政管理和市场机制在省联社混同起来，究其原因在于农业的特殊性。该省农业产业占比大，很多地方经济发展水平较低，很多农信机构不赚钱。因此支农、扎根县域发展的农信社就有很强的政策性。

　　基于以上判断，在他看来，由于必须坚持稳定县域法人的立场，省联社作为管理小银行的机构向服务平台转换的过程会比较艰难，需要有壮士断腕的决心和勇气。在几种未来省联社发展模式上，他个人比较支持金融控股的模式，但这种模式仍然没有改变省联社的尴尬处境。因为几家农信社联合后股权实力加强，话语权加强，省联社光靠行政权力和少许股权更难对其进行管理。

　　省联社相关负责人：极力平衡多重目标

　　在对省联社相关人士访谈中了解到，该省省联社对于县联社的管理主要在制度建设、干部管理、业务指导和服务网络建设四个方面。该负责人认为，省联社的法人地位和管理职能“按照政府文件和公司法来看都是有依据的”。首先，省联社自上而下的管理权力来源于省政府文件；其次，县联社出资组成了省联社，两个法人之间具有一条自下而上资本纽带。政策纽带和资本纽带共存于同一体系是存在冲突的，因此，他也认为省联社现有体制的矛盾在于自下而上的虚置的股权和自上而下的事实上的行政管理权，可以预见这种不顺畅的机制未来是一定会进行调整的。

　　在谈到对省联社这种模式的看法时，和县联社、省政府有关部门负责人类似，省联社相关负责人也强调了农业的特殊性，省联社作为大平台给分散的小法人带来风险防控、经营管理、平台搭建等方面的好处。事实也确实如此，该省城乡二元体制结构比较明显，针对“三农”的金融服务不足，当前农信体系的状态是符合本省经济发展水平和需求的。

　　在谈到农信社经营目标是否存在混乱的问题上，他认为“支农目标和自身发展目标是相互统一，相互促进的。由于历史等各个方面的原因，农信社和其他商业银行在同一金融市场竞争中没有比较优势，科技、人才、管理都存在差距。”在他看来，只有定位“三农”，农信社才有最良好的发展机会。“唯一在农村发展有机构完整优势，有地缘优势的只有农信社。”他接着说，“当下体制有利有弊，要一分为二来看，未来省联社的职能是存在的，问题是省联社以什么方式存在，名字可能也会变化。”

　　省联社改制方向是一个关键的问题，他对此立场总结为四个不能变，即“股份制方向不能变，服务“三农”定位不能变，稳定县域法人不能变，维持体系框架完整不能变”。从这几点来看，省联社仍然在稳定当下体系的基础上试图平衡多个看似冲突的目标。

　　路向何方？

　　从调研情况看来，无论是县联社、省政府有关部门还是省联社，都认为现在省联社较为纠结的定位和职能来源于农信社一直以来的定位、该省农业在经济中占比大的特点，同时也都强调了农村金融的特殊性。因此，未来省联社改制其实是一个涉及农业和金融两大系统的大改革。

　　关于改革目标，目前的共识大致如下，一是要坚持农信社扎根县域、立足“三农”的定位，二是要坚持股份制发展方向，三是要理顺省联社和县联社的法人治理关系。

　　从以上三点看来，省联社改革不能光靠基层社自下而上或者地方政府自上而下推行，还涉及到其他农村金融主体、银监会甚至整个金融体系，可谓牵一发而动全身。同时地方经济发展状况也是不可忽视的因素。因此未来需要走出一条大方向上统一、依据地方经济略有调整的路，正如省联社负责人提到的，“省联社”即使未来不存在了，其职能是不会消失的，即整合和协调分散于各地的农信社资源、服务农村金融，这些职能的实现方式可能会以换一种形式存在。

　　在具体操作上，笔者认为可以分不同县联社发展阶段，不同地域经济发展情况推进。若是基层社尚未有足够资本实力，可先发展联合银行，理顺法人治理机制，省政府成为最大股东保障农信体系稳定和提供电子银行、支付结算等服务。在得到一定发展后，县联社再根据一套由省政府、银监会联合设立的风险评估标准申请合并、上市或者扩展经营范围。既想让农信社发展壮大又不想让其离开农业领域，也可以努力提高农业这个产业的造血能力，不过依据国际经验，农业本身就需要政府的大量投入，因此可以说行政力量在农信体系里很难完全剥离。

　　在笔者看来，省联社改革实际上是协调农信体系里行政权和股权分配，通过理顺分配方式和合作方式，使整个农信体系合理化，协调自身发展目标和支农目标之间现存的偏差，实现合作共赢。农村金融领域是一片蓝海，值得政府部门和金融机构共同探索、发现。

（摘自《银行家》）