3月24日，人民银行同相关部门联合印发了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。两个暂行办法从贷款对象、贷款管理、风险补偿、配套支持措施、试点监测评估等方面，对金融机构、试点地区和相关部门推进落实“两权”抵押贷款试点明确了政策要求。

    两权抵押大范围试点的铺开，一方面意味着农村核心资源开始流动，将促进农村的发展和“三农”融资不足问题的解决；另一方面，各大银行及相关机构（包括担保、评估、拍卖、公证、律师事务所，乃至法院、地方政府、登记部门、征信机构等）都面对新的担保物并开展一系列工作，将会形成农村产权抵押为核心的产业化服务链条。

    参与农业全程社会化服务空间广阔

    众所周知，农村资产的融资难融资贵、农村资金外流是目前制约农村经济社会发展的难题之一。截至去年底，我国土地流转面积达4.3亿亩。而公开数据显示，目前可流转农村土地市场价值在100万亿元，其中耕地的价值大概在40万亿元，宅基地也是40万亿元，林地是20万亿元，农村土地两权市场巨大，通过金融部门解决两权抵押贷款难题，将会充分挖掘出农村资产的价值，进一步加速农村土地流转和规模化经营的步伐，这为供销合作社基于规模化经营主体提供全程农业社会化服务提供广阔市场机遇。

    领办土地股份合作社等新型农业经营主体

    暂行办法明确抵押人或借款人为符合条件的承包方农户或农业经营主体，符合条件的借款人包括家庭承包取得的土地承包经营权和以流转方式获得经营权的经营主体，主要是指根据《土地管理法》《土地承包法》《农业法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等规定受让取得承包经营权的承包农户及其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人，主要包括家庭农场、种养大户、涉农龙头企业和各类农民合作社等新型农业经营主体。

    在现有土地产权结构下，通过土地入股建立农民合作社，实现土地在村内流转和集约，是比较稳定的发展模式。以合作社获得的经营权做抵押从银行贷款，农村土地经营权在合作社内流转，保持了所有权、承包权和经营权在农户身上的统一，容易形成更为紧密的利益共同体，比将土地经营权流转给外部机构或个人更稳定。合作社向银行筛选、推荐、担保，社员以自有土地经营权或住房财产权向银行申请抵押贷款，合作社配合银行共同监督社员生产经营和资金使用情况，是目前较为可行的“银—社”合作模式。

    有利于合作社内部信用合作的开展

    暂行办法在尽可能保护农民的基本权益，例如在贷款的用途方面，要求借款人获得的“两权”抵押贷款应主要用于农业生产经营等贷款人认可的合法用途；在抵押物的认证方面，要求用于抵押的承包土地没有权属争议，且不能超过农民承包土地的剩余年限；在防范衍生风险方面，要求明确借款人要有其他长期稳定居住场所，并获得集体经济组织书面同意，金融机构处置抵押物时要采取多种方式，并保证农民基本居住权。但是在现实中，仍然会遇到银行因土地经营权难以处置、变现而不敢开展此项业务。相对来讲，如果在合作社内部开展信用合作，土地经营权或房屋财产权在村镇区域内将会易于变现、流转和交易。

    合作社是农村地区开展农业生产经营活动的基本单位，社员内部开展信用合作，可以用社员土地经营权或住房财产权为内部抵押，一旦发生逾期，土地经营权或住房财产权在社员之间进行转移相比被银行进行处置、拍卖更易于交易、更为可行，合作社结合农资统购、农产品统销的操作，将会更好控制社员的贷款投向。

    创办农村土地评估、流转交易平台等中介机构

    《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》第十六条：“试点地区政府要依托公共资源管理平台，推进建立县（区）、乡（镇、街道）等多级联网的农村产权流转交易平台，建立承包土地的经营权抵押、流转、评估和处置的专业化服务机制，完善承包土地的经营权价值评估体系，推动承包土地的经营权流转交易公开、公正、规范运行。”第二十条：“试点地区农业主管部门要组织做好流转合同鉴证评估、农村产权交易平台搭建、承包土地的经营权价值评估、抵押物处置等配套工作。”

    银行业金融机构目前最大的顾虑，一是银行拿到“两权”资产，但由于缺乏流动性而压在手里无法变现，二是土地如何公允定价。目前通用的操作方法是根据土地承包使用权的租期、按照粮食的产量等标准来衡量土地使用权价格，这在操作上难度很大。对于贫瘠土地和高附加值经济作物用地缺少公允的定价加以明显区分。所以商业银行需要第三方公允的定价、评估和产权交易机制，才能充分保障两权抵押的可变现、可交易流转、真正资产化。目前全国除了少部分先试先行的试点区、县外，大部分地区并没有建立起完善的农村产权流转交易平台，供销合作社系统已有河北、山东、安徽等省、市级农村产权交易平台。未来供销合作社如能构建各级联动的农村产权交易体系，开展产权交易信息发布、产权交易鉴证、增信服务，并以此构建合作金融、担保、小贷、农业产业投资基金协同运行的农村金融体系，供销合作社将能发挥更大为农服务作用。

    争取土地抵押贷款贴息的发放

    《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》第十九条 ：“鼓励试点地区政府设立农村承包土地的经营权抵押贷款风险补偿基金，用于分担地震、冰雹、严重旱涝等不可抗力造成的贷款损失，或根据地方财力对农村承包土地的经营权抵押贷款给予适当贴息，增强贷款人放贷激励。”

    抵押物处置和保全措施是“两权”抵押改革成败的关键，此次的“两个暂行办法”均鼓励地方政府部门通过贴息、风险补偿基金、担保公司担保等多种方式，建立贷款风险补偿及缓释机制，保证试点平稳运行，同时还要充分兼顾农民的权益，一旦处理失当，将会造成贫困农户越扶越贫、失去保障的情况。因此，供销合作社可参与、争取土地抵押贷款贴息发放工作，可根据所扶持合作社的经营情况合理测算其资金使用量和风险补偿程度，做到按需拨付、精准扶贫。

    以“土地银行”为载体推进新农村建设

    《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》第十五条 ：“因借款人不履行到期债务，或者按借贷双方约定的情形需要依法行使抵押权的，贷款人可依法采取贷款重组、按序清偿、协议转让、交易平台挂牌再流转等多种方式处置抵押物，抵押物处置收益应由贷款人优先受偿。”

    供销合作社可参与“土地银行”模式盘活农村土地资产，对村镇范围内农村土地、房产进行投资管理，通过多种措施把沉睡的资产、荒芜的土地唤醒，并承担建设农村、经营农村的责任，甚至可引进开发团队，发展三产或推动城镇化建设，这种投入和改造恰恰是个体农民或者农村资本难以承担的，供销合作社可以承担这项重任，将银行业金融机构难以处置、变现的农村资产盘活，进行整体规划，开展农村综合服务和新农村建设。可通过金融创新、模式创新等，将城市中诸如住房贷款、综合体建设等先进理念引入农村土地资产开发，创新涵盖居住、养老、保健、教育、娱乐的“养老综合体或教育综合体”等开发模式。

（作者系北京商业管理干部学院副研究员、博士）