2014年以来，中央一号文件连续两年提出，鼓励在农民合作社和供销合作社基础上，培育发展新型农村合作金融组织，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点。其中，今年中央一号文件首次提出，对于资金互助试点，要落实地方政府的监管责任。

    “对于农村资金互助的监管，我们强调谁批准，谁监管，出了责任谁负责。”2月3日，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在国新办新闻发布会上表示。

    近年来，随着农村信用社商业化改制的逐步推进，农村资金互助组织逐渐重新扛起了农村合作金融的大旗。10年发展，资金规模近千亿的农民资金互助组织发展迅猛，但引起人们注意的，却是其一桩桩非法集资、跑路的恶性事件。

    对于业界普遍关注的农民专业合作组织内部开展农民资金互助的监管问题，陈锡文表示，资金互助必须严格遵守“成员封闭、业务封闭，不事先给出固定回报”三条规矩，并落实地方政府监管职能。

    谁审批谁负责？

    或将带来监管失效

    陈锡文表示，要加强地方政府的监管职能，把农村资金互助组织区别于金融机构来对待。

    近来，江苏灌南、盐城、南京，河北高邑、临漳等地相继发生涉案金额上千万元的资金互助非法集资或“跑路”事件。

    对于之前农村资金互助出现的风险问题，陈锡文认为，原因在于这些资金互助组织擅自突破了“三条规矩”。

    “合作组织内部的资金互助组织严格来讲不是金融，是类金融或准金融，但只要严格遵守几条规矩，就不会出问题。”陈锡文认为，一是资金互助组织成员是封闭的，只能在合作社成员范围内发展业务；二是不能对外吸收储蓄，也不能对外发放贷款，所有的吸收储蓄和贷款必须在成员内部进行；三是成员对资金互助组织的存款要根据实际运行情况来决定资金的收益，而不能事先就规定一个固定比较高的收益去吸收存款。

    自2004年第一家农村资金互助社在吉林省梨树县成立以来，农民资金互助组织发展至今共有4种形式：由银监会批准、工商登记的49家农村资金互助社；由国务院扶贫办、财政部主导建立的“贫困村村级发展互助资金”；由地方政府引导，在农村生产经营合作基础之上发展的资金互助；在农民专业合作社和供销社基础上发展的信用合作。

    其中，以后两种的数量居多，并呈现出发展多元化和监管主体不一的特点。

    对此，陈锡文认为，要加强地方政府的监管职能，把农村资金互助组织区别于金融机构来对待。

    “农村的农民合作组织包括村级集体经济组织、农民专业合作组织、供销合作社的合作组织，只要是在内部开展资金互助都是可以的，但不是严格意义上的金融行为，因此，未来批准的部门也不是金融部门。”陈锡文称，目前开展审批的都是地方政府的农村工作政策部门和农业部门，“所以我们就强调谁批准，谁监管，出了责任谁负责。”

    而据《农村金融》周刊记者了解，在4种农民资金互助组织中，前两种的监管主体分别为银监会和各级扶贫办、地方财政、行政村委员会，而后两种的批准单位各有不同，有工信部、发改委、农委系统等。如果按照“谁审批谁负责”的监管原则，其监管部门自然也不一而论，容易造成监管的缺位和失效。

    “通过十年来的试点经验表明，农业部门有意愿但却没监管农民资金互助组织的业务能力。比如从他们制定的‘吸股不吸储、分红不分息，用于产业发展’的政策就可以看出来他们对金融规律不够了解。而从农经站主管的农村合作基金会失败的教训上，同样可以看得出农业部门不具备监管农村合作金融组织的能力。银监部门则是有能力无意愿。”北京百信之家秘书长谢勇模表示。

    资金互助不属于金融监管？

    地方金融办有望担纲

    让地方政府加强对农民合作组织内部的资金互助组织的监督，在监管上只要监督资金互助组织的成员封闭、业务封闭和不给出固定回报即可。

    “中国农村金融的发展不仅需要金融部门自身的改革，还需要在中国农村社会当中培育一种金融意识和金融的管理能力。”陈锡文认为，先让农民运作这种封闭的资金互助组织，实际上是培育和锻炼农民在金融问题上的信用，培养他的能力，逐步在这个基础上再去发展比较正规的金融组织。

    “当前我们有58万多个村民委员会、120多万个专业合作社，如果都在村一级和专业合作组织层面搞资金互助，真搞起来的话，面会很大，数量会很多，单靠国家的金融监管机构银监会去管理，自然是管不过来的。”陈锡文坦言。

    对此，他认为，让地方政府加强对农民合作组织内部的资金互助组织的监督，严格意义上并不属于金融监督，对于负责审批的地方部门，在监管上只要监督资金互助组织的成员封闭、业务封闭和不给出固定回报即可。

    据《农村金融》周刊记者了解，江苏省政府办公厅在2014年7月发布了《关于引导新型农村合作金融组织规范发展的通知》，江苏省金融办正在对省内农民资金互助合作社现状进行调研并起草管理办法，预计将在2015年春节后公布。浙江省温州市在2014年8月制定出台了《温州市农村资金互助会监管暂行办法(试行)》，山东省则正在酝酿成立金融管理局对农民资金互助社进行监管。

    新闻发布会上，中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊表示，历年的一号文件，包括2015年的一号文件对农村金融改革也提出了很多新的要求，有一些是一贯的要求，有一些是新的要求，特别是今年的一号文件强调，农村金融部门、金融机构要主动适应农村的实际、农业的特点和农民的需求，来创新我们的金融服务，来改革我们的金融体制。

    “从中央政策导向来看，我觉得未来资金互助组织的监管权可交给地方金融办，但我认为地方金融办需要升级和重组。”谢勇模说。

    对此，陈锡文称，“现在有些地方正在扩展地方金融监管部门的职能，把资金互助组织纳入到地方金融监管部门去监管，我们也是欢迎，也是赞成的。”