在实施细则尚未出台的背景下，仅从《暂行办法》相关规定来看，新政之“新”并未充分体现，其未来实施成效仍有待观察。

　　一个纠结许久的难题，似乎有了新的答案。

    在各方“激活农村土地资本属性”的热切意愿中，本次“温州土改”备受关注，被期待成为农村土地改革新样本。

    关注缘于温州市于近期发布的《农村产权交易管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”），规定自10月1日起，包括农村土地承包经营权、农村房屋所有权、农村集体经营性建设用地使用权等12类农村产权将在农村产权服务机构进行交易，并成立温州市农村产权服务中心有限公司，为产权交易提供平台。

    然而，在实施细则尚未出台的背景下，仅从《暂行办法》相关规定来看，新政之“新”并未充分体现，其未来实施成效仍有待观察。

    新政内容：缺乏亮点

    在失去“农房县域交易”的新鲜内容后，最近成立的温州市农村产权服务中心同样不能被称为“新事物”。

    一直以来，对于农村土地资产化、农村发展实现自身“造血”功能的呼声不绝于耳，业内认为土地产权问题是造成农民融资难的根本所在，因此，所有目光都聚焦在此次温州土地模式的全新尝试，期待为这一历史难题给出答案。

    正因如此，对于此次《暂行办法》的出台，业内的关注点主要集中于“非城镇户口人员可以在县域内参与农房买卖。”

    按照温州市农村产权服务中心有限公司总经理董文立最初的解释，现在农房可以在县域内抵押贷款，非城镇户口人员可以在县域内参与农房处置。城镇户口人员能否购买农房，则要等近期细则出台。

    一时，“农房可在县域交易”、“小产权农房有望正名”等消息不胫而走。可谓一石激起千层浪。

    “农村房屋可以在县域内交易，跨出了村的范围，有一定的突破意义。”中国社科院农村发展研究所研究员党国英指出。

    “对于提供相应抵押贷款的农村金融机构而言，农房交易范围的扩大有利于处置不良资产。”一位业界专家同样认可这一新举措。

    然而，就在一片叫好声中，这一“好消息”很快得到相关部门辟谣——“农村房屋所有权，因为其土地性质为集体所有，根据现有的法律法规，只在同一集体经济组织（通常为村）内进行交易，非同一集体经济组织内进行的农房交易，是不能办理相应的土地使用证、房产证、契税证等合法手续的。”

    在失去“农房县域交易”的新鲜内容后，最近成立的温州市农村产权服务中心同样不能被称为“新事物”。

    据了解，早在2008年10月13日，成都市即正式揭牌成立了“农村产权交易所”，成为全国第一家农村产权交易平台，并在区（市）县建立农村产权流转交易服务中心，搭建流转平台，推动土地承包经营权、农村房屋产权、林权等农村土地产权流转。

    虽然重庆早在成都之前第一个提交了设立我国农村土地交易所的申请，却赶在了成都之后挂牌成立，这也为该市推进土地管理制度改革奠定了基础。

    在此之后，武汉农村综合产权交易所也于2009年4月30日正式挂牌运行，当天即有2个涉及土地承包经营权流转的项目签约，流转面积达4万亩。

    “初步看来，新政亮点不多，希望在随后出台的细则中能有更多突破。”业内人士期待细则出现惊喜。

　　可操作性：相对不足

　　“温州这样的发达地区城镇化程度高，经过中央批准后，进行封闭试验是可以的，但并不一定具有全国意义。”

　　值得一提的是，作为全国18个“全国农村改革试验区”之一，山东枣庄市从2008开始率先开展“一证（农村土地使用产权证）、一所（农村产权交易服务所）、一社（土地合作社）”三位一体的农村土地使用产权制度改革。截至今年3月底，累计发放土地使用产权证6万多个，抵押贷款3.3亿元。最高单笔贷款达到600万元。

　　“目前，我们产权类贷款主要面向具有土地使用产权证的农村土地合作社。”山东省农村信用社联合社枣庄办事处工作人员告诉记者，并解释道：“以农村土地使用产权作抵押获得贷款，抵押的是土地收益，不与法律相冲突。”

　　为了扩大试点效果，山东日前发布《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》指出，加快农村土地产权制度改革，依法保障农民的土地承包经营权和宅基地使用权，提高农民在土地增值收益中的分配比例；稳步推进农村集体资产产权制度改革，健全农村集体资金、资产、资源管理制度，依法保障农民集体资产收益分配权；探索建立农村产权交易市场。

　　据了解，仅日照市就确定了4个农村产权制度改革试点镇、12个试点村。该市有关负责人表示，日照将加快工作进度，确保在9月底前完成试点任务。

　　与山东相比，云南省农村信用社的探索直指“农房抵押”。云南省农村信用社联合社于2010年末制定并下发《农村房屋抵押贷款管理暂行办法》，创新贷款担保方式和抵押物，农户凭《房屋所有权证》、《宅基地使用证》或《集体土地使用证》办理贷款抵押登记。截至2013年1季度，该省农村信用社向4.74万户农村居民发放房屋抵押贷款，贷款余额44.55亿元，不良贷款1.43亿元，不良率仅占农房贷款比例3.21%。

　　虽然探索的脚步从未停止，但此类贷款未来发展势头仍不容乐观。

　　“农房多建在村里，对外市场价值不大，买卖困难，而且又是农民赖以生存的资产，一旦形成不良贷款，只能用时间来消化，房管部门认为风险太大一度停止了农房抵押登记办理。”云南省联社相关人员不无担忧地说。

　　业内人士分析指出，农房抵押试验因客户分散、缺乏相应评估标准、融资规模小，多被银行视为“鸡肋”。面对法律法规的限制，金融机构非常审慎，如果地方没有相应试点办法配套，大多数不会贸然跟进。

　　“温州这样的发达地区城镇化程度高，经过中央批准后，进行封闭试验是可以的，但并不一定具有全国意义。” 华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰刚从浙江和广西调研回来，发现这两地的“土地逻辑”很不一样，每个地方的试验只能代表当地，不应随意上升到全国高度。

　　“参与现有农房抵押试点的农信社（农商行）和农业银行等多带有支农色彩，商业性金融机构极少介入此项业务。”在一些专家看来，现在很多地方试点有“一窝蜂”的倾向，但农村土地产权改革尚处于局部试验阶段，不宜过早全面铺开。

　　配套措施：破题关键

　　“农民虽握有宅基地使用权和房屋两项财产，却无法实现其财产性权利。”

　　“我们在开展农房抵押贷款过程中，困扰之一就是对于农房价值至今没有一个统一的评估标准。”福建某农商行的相关负责人表示，“大多农房评估价值过低，对于农民而言也不公平。”

　　为了保障此类贷款在试点阶段能持续进行，去年，枣庄市财政局注资一亿元成立“金土地融资担保有限公司”专门为土地合作社作担保，以此减轻贷款风险。

　　此外，各地农村产权交易市场发展情况迥异，农房能否上市交易是推进此类贷款的核心。

　　中国农业大学经济管理学院金融系主任何广文指出，“各地农村经济发展情况不同，二级市场发育情况也不尽相同。有价无市或有行无市都将减退金融机构开展此项业务的热情。”

　　除了以上困局，法律法规的制约更是改革聚焦点所在。

　　“就福建省的试点情况看来，金融机构选择的贷款对象仍是相对‘优质’的农房。这些农房与国有土地上的房屋特征已十分接近，且资产价值明显，只是限于法律障碍，无法自由上市交易。”福建省一位业内人士分析。

　　此种现象背后，首要是现行制度的掣肘。“宅基地作为集体建设用地，所有权归集体，农民只享有使用权，因此，农民虽握有宅基地使用权和房屋两项财产，却无法实现其财产性权利。” 有专家分析称。

　　有观点认为，宅基地使用权和土地承包经营权皆为“用益物权”，但是现行法律却规定两者都不能抵押，事实上限制了农民的财产权利。另外，农房是宅基地上的附属物，抵押房屋若不一同转移宅基地，那就从根本上否认了房屋这一不动产的抵押特性，最终导致抵押无法进行。

微评：

农村土地产权改“冷思考”

□ 燕 飞

　　农村土地产权制度改革催生了新的农业发展方式。仅从当地政府部门而言，出发点无疑是积极有力的，但从银行尤其是服务农村的信用社来讲，仍存在不少问题。

　　伴随着农村土地使用产权制度的改革，土地使用产权证抵押贷款的数额也日益增大。期间出现了一些坏账，有的甚至石沉大海。重要原因莫过于：一是政府做后盾，农民组建合作社盲目追求大、全、多，资金需求较大，在没有充分考虑市场前景的情况下，造成成本和收益不相匹配，难以按照预期的还款计划进行归还贷款，给信用社带来了风险。二是政府出资做担保，农民安于现状，没有很好制定发展规划，造成了资源浪费。

　　信用社根在农村，安全性、流动性、盈利性都要重点考虑。虽然任何新生事物有一定风险，但必须在可控范围之内，金融机构才会发放贷款。尤其对于土地产权，农民土地如何处置、贷款额度大小等问题，都是农信社综合考量的现实问题。