法律对于合作社的设立和注册登记条件采取了低门槛制度，这就导致了以下问题：第一，为了争取国家扶持资金，出现一大批有名无实的合作社；第二，注册资金多报、虚报现象严重；第三，实有成员与登记成员数量严重不符。

    同时，我国农民专业合作社发展存在“强者牵头、弱者跟进”的特点， 大户、能人控制合作社的现象普遍，合作社的治理权实际掌控在合作社的决策机构理事会手中。但是法律对理事会成员除了有身份（必须是成员）的规定外，对理事会成员的规模、构成没有规定，造成理事会被少数发起人把持的现象突出，普通农户很难参与到理事会。

    一、立法目的

    发展合作社的直接目标到底是指向农民、农户还是农业、农村？尽管两者之间关系紧密，相互交织、相互影响，但是以农产品初级生产者为导向，还是以农业产业、农村区域为导向发展合作社，对于农民生产者的福利影响相差较大。前者是紧紧围绕农民的福利增进，以提升农户市场竞争力为核心，增进农民利益；而后者则是围绕提升农产品的市场竞争力，农业产业的可持续发展和农村区域的和谐稳定，在某种程度上与增进农户利益有冲突，合作社的组织基础强调的是专业化、规模化农户，而不是兼业农户。因为这是提升农产品竞争力的基本前提。

    二、法律名称、调整对象和适用范围

    从目前农民专业合作社的发展现状看，即使是农民自我兴办的合作社，类型也十分丰富，早已突破了法律的界定范围，出现了农村沼气、劳务、乡村旅游、传统工艺品等覆盖农村二、三产业的经营类和服务类合作社，而这些类型的合作社在注册登记中均遇到了法律障碍，并诱发了一些地方法律法规的“创新”，即突破《农民专业合作社法》上位法，在地方制定的《农民专业合作社法》实施办法或条例中，给予其合法性。但是按照《立法法》第六十三条，地方性法规制定的前提是“不同宪法、法律、行政法规相抵触”，因而其法律的有效性受到质疑。

    三、设立和注册登记门槛

    为降低农民参与合作社的交易成本，为农民组织起来最大限度地提供便利费用，同时考虑到东中西部不同地区合作社发展的差异性，法律对于合作社的设立和注册登记条件采取了低门槛制度。成员最低人数要求只需要5人，注册资金没有要求，并且不验资，没收取工商注册登记费。这就导致了以下问题：第一，为了争取国家扶持资金，出现一大批有名无实的合作社；第二，注册资金多报、虚报现象严重；第三，实有成员与登记成员数量严重不符。《农民专业合作社登记条例》对登记机关自受理登记之日起二十日内办理完毕的硬性规定，使工商部门对于成员规模大的合作社登记难免望而生畏。此外，按照条例规定，成员及成员出资情况发生变动的，需要进行变更登记，对于发展初期不断吸纳新社员入社的合作社而言，这是个不小的负担。在现实中，也很难行得通。

    四、成员制度安排

    在法律中，“农民”体现的是一种身份，而不是一种职业。另外，法律规定，“具有管理公共事务职能的单位不得加入农民专业合作社”。但是很多农技推广部门直接领办合作社，没有相应的监督约束措施，导致法律条文形同虚设。

    五、财产权制度

    合作社从法律规定上，缺乏自己独有的财产及其收益权，影响了合作社的对外融资能力，从而影响了合作社的自我发展。并且，鉴于公积金要全部量化给成员，公积金在法律中已经演变为合作社欠成员的债务，一旦成员退出合作社，则合作社需要将成员所持有的公积金份额退还。从长期发展看，它不利于合作社的积累，而且会造成合作社经营的不稳定性。

    六、治理结构

    我国农民专业合作社发展存在“强者牵头、弱者跟进”的特点， 大户、能人控制合作社的现象普遍，合作社的治理权实际掌控在合作社的决策机构理事会手中。但是法律对理事会成员除了有身份（必须是成员）的规定外，对理事会成员的规模、构成没有规定，造成理事会被少数发起人把持的现象突出，普通农户很难参与到理事会。结果就导致了合作社变异为少数个别发起人的私营（合伙）企业，农户生产者的主体地位和权益无法得到充分保护。

    七、盈余分配制度

    合作社股份化运行的趋势明显。大量的农产品营销合作社没有二次返还，只是按照高于市场价收购社员产品，合作社销售后收益全部由经销人员分享是普遍现象。对于国家扶持资金，法律要求平均量化，即按照成员人数平均量化到每个人，但是由于成员的边界模糊，很多合作社只按照注册成员、而不是按照实有成员进行量化，这虽然合法，但是不合理。特别是注册成员基本是发起人群体，以投资成员为主，以大户能人为主，造成国家扶持资金又扶持了一批“新贵”，广大中小农户社员没有分享到收益。合作社内部的成员收益差距被人为拉大。

    八、联合组织

    农民专业合作社发展起来后，横向联合和纵向一体化是必然趋势，成员不一定局限于合作社本身。在现行法律下，合作社联合体只能设立社团法人，以协会方式取得法律地位；但协会不具备经营资格，因而无法代表合作社利益直接参与经营活动。因此，只有为实体性联合社提供法律地位，才为合作社所需要。因此，完善《农民专业合作社登记管理条例》势在必行。

    九、扶持政策

    从实施效果看，在财政方面，政府对于合作社的扶持基本指向是扶大、扶优、扶强，瞄准示范社。但是如何保障扶持资金指向全体成员，而不是领办人群体，法律没有有效的监督措施，成员账户量化基本形同虚设或根本没有；在金融方面，国家政策性金融机构为农民专业合作社提供多渠道资金支持的规定没有得到有效贯彻，而“国家鼓励商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社提供金融服务”因缺乏必要的激励手段，如贴息、第三方担保等而难以落到实处；在税收方面，早在2008年财政部就联合农业部出台了关于农民专业合作社的有关税收优惠政策，但由于合作社在税务登记部门不是作为一个单独的组织类型，出现了有政策、有法律依据，但难以操作的困境。

    十、政府与合作社的关系

    我国农民专业合作社在运行中已暴露出两大问题：一是由于缺乏政府的专门监管，很多的合作社扶持资金、税收优惠被冒名合作社所占用，影响了合作社的健康发展，抑制了真正的农民专业合作社的发展；二是由于政府指导部门不明确，在一些地方出现了相关利益部门互争指导权，增加了行政成本。

    （作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员、农村经济组织与制度研究室主任）