土地股份合作社或土地流转合作社是引导农民将土地流转给专业合作社经营，是完善农村土地流转方式的一种创新，有利于土地资源的优化整合和农业产业化发展，有利于保障农民长期而稳定的收益，也有利于加快农民的非农化转移和农村城镇化进程。

    农民专业合作社都是自负盈亏的独立市场主体，都存在着亏损、破产、倒闭的可能性，从而入股农民都有失去土地承包经营权的风险。但是，土地承包经营权是农民作为农村集体成员的身份而获得的，不是本集体组织的成员不具有承包本集体组织土地的权利（通过招标、拍卖等方式除外），因此，农民入股的合作社即使破产也无法以土地承包经营权赔偿给集体组织以外的市场主体，这就造成了事实上对别的市场主体的不公平，而不公平的法律法规实际上是无效的（具体表现为别的市场主体可能根本不承认以土地承包经营权入股合作社的资本金）。

    当然，如果破产合作社清偿的是本集体组织内部其他成员（或其加入的市场主体）的债务，那么这一行为就会使农民面临失去土地承包经营权的风险了。这里的“失去”和土地承包经营权流转尽管都是同一权利的转让，但其经济意义具有本质的不同。

    《中华人民共和国农民专业合作社法》实施六年，为推动我国合作社事业发展作出了重要贡献。但同时《合作社法》也暴露了一些缺陷，这说明它已经不能满足广大农民合作的需求，应该对其进行修订或着手研究修订问题。笔者认为，《合作社法》的修订主要应研究以下几个问题：

    盈余分配问题

    《合作社法》第三十七条规定：“可分配盈余按照下列规定返还或者分配给成员，具体分配办法按照章程规定或者经成员大会决议确定：（一）按成员与本社的交易量（额）比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十；（二）按前项规定返还后的剩余部分，以成员账户中记载的出资额和公积金份额，以及本社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额，按比例分配给本社成员。”明确表示合作社的盈余是由交易量产生的，没有交易量，就没有合作社盈余。这在逻辑上当然是没有问题的，但问题在于：交易量是怎样产生的？

    从可以查到的资料看，按交易量或交易额分配盈余，是自罗虚戴尔先锋社开始的。这是由28个成员组成的消费者合作社，每人出资1英镑，每个人都参加合作商店的劳动，主要经营蜡烛、面粉、火柴、奶酪等生活日用品，租一间地下室，每天营业2个小时。于是，每个成员的出资和投入的劳动量都是相同的，这是典型的同质性合作社。在这种情况下，合作社盈余应该按照什么原则进行分配呢？当然按贡献。在分配理论上，无论是按资源分配，还是按劳动分配，其实质就是按贡献分配。除了股金和劳动，还有什么贡献？这就是交易量了，也就是说，每个成员，谁和合作社的交易量大，谁的贡献就大，因此，按交易量分配最能体现按贡献分配的基本原则，谁都没有意见。其实他们的交易量差距也不是很大。

    由于罗虚戴尔先锋社是世界上第一个比较标准的合作社，因此，包含着分配制度的罗虚戴尔原则被1895年成立的国际合作社联盟所采纳。此后，虽然经过多次修改，但体现罗虚戴尔原则的分配制度始终是国际合作社联盟所倡导的分配制度的核心内容。随着形势的变化，按交易量（额）分配在总的分配额中所占比例逐渐下降。如1995年国际合作社联盟所拟定的国际合作社原则中有关盈余分配的内容为：“合作盈利按以下某项或各项目进行分配：一是用于不可分割的公积金，以发展合作社；二是按社员与合作社的交易额分红；三是用于社员代表大会通过的其它活动。”

    从发达国家看，不论消费者合作社，还是生产者合作社，同质性的比例较大，而当前我国的农民专业合作社，大都呈现出较强的异质性特征，主要表现在：（1）初始资金投入的差异较大。一般情况下合作社的初始资金为理事长或者少数核心成员所投入，一般成员不投入或者投入较少。（2）投入的固定资产差异较大。合作社的固定资产，包括办公用房、办公设备等一般为理事长或者少数核心成员提供。（3）投入的劳动量差异较大。合作社的经营管理工作一般由理事长或者最多由几个核心成员打理，一般成员很少投入或者不投入。（4）交易量差异较大。种植大户带动的农民专业合作社，大户的种植面积、产品产量、交易量都远大于一般成员；销售大户带动的农民专业合作社，大户可能没有用于交易的产品，他的作用仅仅是销售。从上面的分析可以看出，交易量存在的基础是资金、固定资产、劳动等要素的投入，如果合作社盈余主要按照交易量（额）进行分配，其他因素考虑很少或者根本不考虑，显然是极不公平的。北京市郊区一些地方依据《合作社法》规范专业合作社的发展，把多元化的分配方式调整为主要按照交易量分配，极大地打击了理事长等核心成员的积极性，就说明了合作社的分配必须兼顾到各种因素。

    解决这个问题有三个途径：一是要求成员都要入股，每个合作社成员都要规定基本股金，强调基本股金是按交易量分配的依据；二是对个别股金较多的成员，超过基本股金以上的部分按照银行利率给予分红，或者规定合作社盈余的一定比例用于股金分红；三是对于包括理事长在内的少数核心成员的劳动投入要通过付给报酬给予承认。

    联合社问题

    由于多方面的制约，《合作社法》没有涉及合作社之间的联合，即联合社问题，这是本法的最大缺陷之一。

    实际上，近几年来，很多省、市出台的地方法规都鼓励合作社之间的联合与合作，湖北省工商局和省农业厅还联合出台了《关于农民专业合作社联合社登记管理工作的试行意见》，加快培育新型农业经营主体，支持农民专业合作社联社发展。《意见》在合作社联合社的设立依据、设立条件、名称核准等方面都做出了规范。《意见》为推动湖北省的农民专业合作社联合社的发展起到了积极作用。

    从目前情况看，各地的联合社主要有两种类型：（1）同业合作社之间的联合，又可分为紧密型和非紧密型。紧密型是指联合社自身是经济实体，具有实体性经济业务，联合社和成员社之间有分有合，分工合理，联合社的治理结构类似于一个合作社。松散型又可分为两种类型，一是联合社在某一方面进行联合与合作，如联合销售产品（有的是部分产品，有的是全部产品）、联合进行技术标准推广等；二是只就重大事项进行协商或协调，类似于同业联合会。（2）不同业合作社之间的联合，这种联合的主要作用是形成群体力量，共同促进某项政策的出台等，也有的具有共同销售农产品的职能。在修改法律过程中，要对这两种联合社的多种情况进行深入研究，衡量哪些情况应该纳入法律进行规范，哪些情况不应该纳入。

    当然，如果联合社问题被纳入法律，那么必然要涉及到联合社的决策方式。早在1937年，国际合作社联盟就注意到了联合社的决策问题，并提出了民主控制的概念，提出“合作社是由社员控制的民主组织，社员主动参与合作社的政策制定和决策。由社员选举出的管理人员对社员负责。在自然人自愿联合的基层合作社，社员有一人一票的平等投票权，其它层次的合作社也要以民主的方式组织。”在1995年修订的国际合作社原则中，对于“民主控制”的解释为：（1）合作社是由社员管理的民主的组织，合作社的方针和重大事项由社员积极参与决定。社员民主管理的权利是通过社员大会体现出来的，合作社的方针政策、重大决定和重要活动都要经过社员大会讨论决定。（2）选举产生的代表，无论男女，都要对社员负责。合作社属于社员，而不属于管理人员，也不属于雇员。管理人员在其任期内必须对社员负责。（3）在基层合作社，社员享有平等的投票权（一人一票），其它层次的合作社也要实行民主控制。在许多第二级或第三级合作社（即合作社联合社）里，采取的是按比例投票的制度，以反映不同的利益、合作社的社员规模和各参与合作社的承诺。笔者认为，这条原则应该体现在我国修订后的《合作社法》中。

    土地股份合作社问题

    土地股份合作社或土地流转合作社是引导农民将土地流转给专业合作社经营，是完善农村土地流转方式的一种创新，有利于土地资源的优化整合和农业产业化发展，有利于保障农民长期而稳定的收益，也有利于加快农民的非农化转移和农村城镇化进程。

    土地股份合作社大体上可以分为两种类型：（1）村集体牵头成立土地股份合作社，将土地整理后通过合作社转租，在土地流转中发挥中介作用，实际上是村集体组织“统”的职能的体现。（2）村集体或农户成立土地股份合作社自己经营。理论界一般认为，合作社是农民自己的组织，因而以土地入股合作社不会使农民失去土地。相关法律和政策也是按照这一逻辑推进的。如2002年通过的《农村土地承包法》第四十二条规定：“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”十七届三中全会《决定》也指出：“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”除了中央的一些政策外，一些地方也先后制定了相关的条例和办法，鼓励农民以土地入股合作社。《江苏省农民专业合作社条例》（2009年通过）第十二条规定“农民可以以承包地的经营权作为主要出资方式，设立相应的农民专业合作社（以下称农地股份合作社），增加土地承包经营权收益，分享农业适度规模经营效益。”浙江省于2009年出台了《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》，规定“以家庭承包或通过招标、拍卖、公开协商等其它方式承包农村土地，经依法登记取得农村土地承包经营权证的，其农村土地承包经营权均可以依法向农民专业合作社作价出资”（第三条）。

    问题在于，包括农民专业合作社在内的各类合作社都是自负盈亏的独立市场主体，都存在着亏损、破产、倒闭的可能性，从而入股农民都有失去土地承包经营权的风险。但是，土地承包经营权是农民作为农村集体成员的身份而获得的，不是本集体组织的成员不具有承包本集体组织土地的权利（通过招标、拍卖等方式除外），因此，农民入股的合作社即使破产也无法以土地承包经营权赔偿给集体组织以外的市场主体，这就造成了事实上对别的市场主体的不公平，而不公平的法律法规实际上是无效的（具体表现为别的市场主体可能根本不承认以土地承包经营权入股合作社的资本金）。当然，如果破产合作社清偿的是本集体组织内部其他成员（或其加入的市场主体）的债务，那么这一行为就会使农民面临失去土地承包经营权的风险了。这里的“失去”和土地承包经营权流转尽管都是同一权利的转让，但其经济意义具有本质的不同。“流转”是主动的，一般表现为转出方拥有收益更高的产业，或者没有足够的劳动能力，不需要或没有能力经营这部分土地；而“失去”则有可能使这部分农民成为没有其它收入来源的失地农民，从而成为社会问题。1999版《宪法（修正案）》规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”那么，上述法律、法规、政策是否都存在着违背《宪法》、在一定程度上无心地损害农村基本经营制度呢？这个问题很值得进一步讨论。可能正是出于对这一问题的考虑，《物权法》第一百三十三条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其它方式流转。”这并不包括农民以集体组织成员身份获得的承包土地。

    笔者认为，只要是使农民有可能失去土地变成无地农民的制度设计都存在着违宪的可能性，都应该由其上一级部门进行认真审核。因此，土地股份合作社是否应该纳入这次修法的范围，如果纳入应该怎样规定，则是需要认真研究的大问题。

    规范化问题

    前述要求每个成员必须入股以作为按交易量（额）分配的基础，这也是合作社规范化的基础。此外，还应该要求合作社在注册时履行验资等相关手续，设立后要进行年检，成员变更后要及时到工商部门履行变更手续等。

    范围问题

    2013年中央一号文件指出：“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体。……鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社。”这是新世纪以来10个中央一号文件第一次明确提出“多元化、多类型合作社”，即“农民合作社”问题。按照笔者的理解，其根本原因是近年来合作社的发展进入了快车道，已经突破了《合作社法》所规定的范围，农民专业合作社已经容纳不了广大农民红红火火的实践。那么，修改后的《合作社法》是否不再使用“专业合作社”的概念，如果是这样，扩大到什么范围呢？这是一个需要认真研究的重大问题。

    当前农民合作社大体上有五种类型：一是土地流转合作社或土地股份合作社；二是农机合作社；三是社区股份合作社；四是资金合作社，又叫资金互助合作社或资金互助社；五是专业合作社。目前，农机合作社已经被纳入专业合作社的范围。资金合作社虽然暂不合法，但各地农口都在适应农民的需求，积极推进合作社下设资金互助社或独立的资金合作社。从农民的需求看，应该把资金合作社纳入这次修法的范围，但如何和金融部门协商一致，则是这次修法面临的最大问题之一。社区股份合作社是否应该纳入，或者怎样纳入，也是需要认真研究的大问题之一。

（作者系中国人民大学农业与农村发展学院教授、党委书记、副院长）