摘 要

　　“人、地、钱，我觉得这是影响未来中国城镇化质量最关键的三个词。人的城镇化是城镇化的本质，让已经在城镇就业，并且自愿在城镇落户的农民工逐步和城市居民一样，享有相同的公共服务，义务教育、社会保障、公租房、廉租房等等，同时享有相应市民的权利，这一点非常重要。同时，把生态文明理念和原则贯彻到城镇化的全过程，这是未来中国推进城镇化最重要的原则。对于城镇化中钱的问题，土地财政这种方式不是一种健康、可持续的城镇化融资方式，应按照坚持市场化、实现多元化、逐步制度化的原则，构建长效、可持续城镇化的融资机制。”5月30日，在广东佛山举行的“中欧城市创新国际研讨会”上，中央财经经济小组办公室副主任杨伟明如是说。

　　中国的城镇化可能是中国未来最大的发展期，同时也是一个最大的挑战，如果引导得好，那么会成为带动未来中国经济发展的持续动力；但如果引导得不好，也会带来很多经济、社会，特别是资源和环境方面的一些问题。而人、地、钱，这是影响未来中国城镇化质量最关键的三个词。人的城镇化是城镇化的本质，让已经在城镇就业，并且自愿在城镇落户的农民工逐步和城市居民一样，享有相同的公共服务、义务教育、社会保障、公租房、廉租房等等，同时享有相应市民的权利，这一点非常重要。

　　第一，人的问题。要选准路径，实现农民工的市民化。人的城镇化是城镇化的本质，要有序地推进农业转移人口的市民化，也就是说，让已经在城镇就业并且自愿在城镇落户的农民工逐步和城市居民一样，享有相同的公共服务、义务教育、社会保障、公租房、廉租房等相应的权利。如果说城市化是中国最大的内需，那这样做有利于扩大农民工的内需。让农民工实现市民化，他们就会形成更多的依靠，用消费来带动中国经济的增长。

　　但是在这个过程当中，一定要选准农民工市民化的路径。截止到目前主要是两个路径：一是促进户籍制度改革。户籍制度是隔绝城乡之间的大坝，促进城乡居民公共服务的均等化，大坝两边的水，公共服务均等化以后，就可以拆除户籍制度这个大坝，这是一种路径。另外一种就是因地制宜、开闸放水，并不是完全等着公共服务均等化以后，再去破除户籍制度，而是对一些中小城市和小城镇基本上完全放开户籍。少数资源环境承载能力和公共资源能力严重不足的特大城市，包括外地人口比例过高的小城镇和中小城市，要采取逐步放宽进入城镇落户门槛的方式。这两个思路各有利弊，需要充分的研究和讨论。

　　第二，地的问题。按照主题功能区定位实现生态文明的城镇化，城镇化用地问题包括两个方面：宏观上城镇化的布局问题、微观上城市的形态问题。现在，城镇化质量比较差，如果从宏观布局来看主要表现在657座城市、1.98万个镇，每个城市和小城镇都在扩大本辖区内城市建设用地的规模，不太考虑自身自然承载力，结果就带来了宏观上许多城市不得不靠超载地下水来维系正常城市运转。由于地下水超载导致国家地面沉向面积扩大，现在要求中央政府协调解决调水问题的城市越来越多。在微观层面，也就是城市形态问题，许多城市围绕着原来中心城区实行环状布局，也就是摊大饼，使刚刚城镇化的不少城市患上了非常严重的城市病，主要表现为空气越来越不清新，水源越来越不清洁，出行越来越不便捷，房价越来越难以承受。解决这些问题的出路就是经济工作会上总书记讲到的把生态文明理念和原则贯彻到城镇化的全过程，这也是未来中国推进城镇化最重要的原则，甚至在一些地区应该成为首要原则。具体怎么做？最近总书记在学习会上讲到优化开展、重点开发、限制开发、主题定位，实行差别化建设用地供给政策。对于优化开发的城市化地区，应该划定城市开发永久性控制边界，不能够再扩大下去。这种优化开发的城市化地区，要严格控制城镇新增建设用地供给总量，今后建设主要通过调减工业用地适度建设建设用地，尽可能多增加森林、湖泊生态空间。对于重点开发的城镇化地区，要适度开发用地，严格控制工业用地的增量，坚决守住生态空间和基本农田两条红线，基本农田耕地一条红线、生态空间一条红线，绝不能再走老路。

　　实行限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，要严格贯彻执行限制大规模、高强度、工业化、城镇化开发的基本原则，农产品主产区把增强安全农产品生产能力作为发展的首要任务，重点生态功能区把增强优质能力作为发展首要任务，总之必须按照主体功能区布局推进城镇化，除此之外没有第二个布局的依据。

　　第三，钱的问题。目前主要依靠占用耕地，耕地不足以后，很多地方开始填平湿地、湖泊，劈山造地，依靠土地和其他的生态空间的转让和抵押获取城镇化开发的路子融资，简单说就是土地财政。但这种土地财政的方式并不是一种健康、可持续的城镇化融资方式，怎么办？基本原则是应该按照坚持市场化、实现多元化、逐步制度化的原则，构建长效、可持续城镇化的融资机制。以下几点非常重要：一是加快构建地方税收体系，这个也是“十二五”和十八大提出的非常重要的改革方向，它可以解决一部分公共服务设施，建设运行的资金来源问题。二是研究隐性地方债务，目前地方也在发债，是隐型的，通过地方融资平台，如何使这些隐性债务实现显性化，那就要透明化，用更加市场化的办法控制债务的风险，不能单靠行政部门控制风险。三是坚持使用者付费的原则，这也是市场化的原则，要加快价格和资源性产品价格，包括资源性的产品与价格改革，形成一种充分反映资源稀缺程度、体现生态价值和代替补偿资源的有偿使用制度。今后不仅占用耕地要缴费，占用湿地、湖泊、河道、林地、山地、低丘缓坡、沿海滩涂，这些是规定的生态用地，属于全民财产，应该采用制度化税收办法，而不是现在主要采取行政收费的办法，这都需要改革创新制度。四是大幅度降低教育、医疗、城镇基础设施公租房、廉租房行业准入门槛，实行民间资本来办，政府办、国有企业办，完全平等的政策，政府办教育划拨土地，今后民间投资来办也应该采取划拨土地的方式。五是保留京城农民工落户，保留落户农民工现在的承包地和宅基地的使用权、转让权，允许自由流动、自由转让，让其成为进城落户的原始积累。总之，中国城镇化是巨大的机遇，也确实面临很多挑战，解决途径就是创新。

　　（本文根据中央财经经济小组办公室副主任杨伟明5月30日在广东佛山举行的“中欧城市创新国际研讨会”的发言整理）