农村信用社（以下简称农信社）体制改革，无法逾越不良贷款这个历史难题，它直接影响和威胁农信社的生存和发展；更为严重的是长期以来因为缺乏有效的防控机制，在新发放的贷款中继续出现大量的不良贷款。本文就建立不良贷款防控机制，谈一点看法，以斑窥豹，与同行商榷。

　　一、建立治理机制，遏制贷款风险

　　（一）农信社法人治理结构缺陷的特点及成因。

　　1、农信社法人治理结构缺陷的特点

　　农信社目前的法人治理结构主要由社员代表大会、理事会、监事会和信用社经营班子共同组成。从理论上讲,这种制度设计达到了“三权分立,相互制衡”的原则要求,应该具有良好的治理效果。但实际上，农信社的法人治理结构是“有其形而无其神”，表现出如下特点:一是产权模糊。现行的股金并不能称之为真正意义上的资本金。泡沫资本导致风险隐患。二是“三会”制度形同虚设。社员大会权力虚置，理事会不对社员大会负责，监事会名不副实。三是经营班子无法独立行使职权，导致信贷管理模糊，法人的主体地位缺乏独立性。   

　　2、农信社法人治理结构缺陷的成因

　　一是所有者依然缺位。农信社产权长期处于虚置状态,产权主体十分模糊，社员缺乏足够的激励去获取信息和监督权,信用社“内部人控制”现象客观存在。二是产权制度不完善。农信社历次制度变迁所具有的准银行的特征,使我国农信社的产权制度严重异化,产权设置本来就是依靠行政力量推动的情况下,其内部人员的配置和经营决策顺理成章地带有行政色彩,农信社也就无法拥有法人主体的独立性。三是缺乏市场淘汰机制。金融机构的垄断性很强，退出机制的残缺导致了农信社的“破产失灵”。破产失灵、社员消极监督以及无法分享剩余的共同影响,使农信社根本无法形成一个有效的激励机制。四是受股权设置、社员素质、经营规模及外部环境的限制，目前农信社的法人治理结构都难以实现有效的制衡。

　　（二）建立治理结构，防范和遏制信贷风险

　　建立科学的法人治理结构，必须尽快建立现代企业制度，以股份合作制取代互助合作制。科学设置管理结构和内部组织机构，形成“三会”的有效牵制和控制。特别重视健全权力监督制度，健全议事规则和决策程序，防止独断专行和决策失误。这样，才是防范和遏制农信社信贷风险的有效途径。

　　1、规范产权设置，消除产权虚置。首先，对农信社进行清产核资，对原有社员进行重新登记，以确认资产的所有权归属。其次，量化农信社的历年积累产权。对于农信社的历年积累产权，在弥补历年亏损之后进行股份化确认，资本净额做为国家股本金，资本净损失限期用所得税前利润弥补，以彻底消除这部分资产长期以来的产权模糊。其三，按照股份合作制的要求，真正实现股金资本化，彻底消除股金存款化。同时，设置股金退出障碍，让参股者与农信社结成利益共同体。

　　2、完善产权制度，多方筹集资本。在原有社员股本金的前提下，设置国家资本金、企业法人股本金、农村经济组织和农户股本金、员工股本金，投资人按比例承担风险的股份合作制，形成新的多元化的股本金。一是设立具有控股地位的国家资本金。国家级管理机构作为国家股本金的代表，通过制定政策法规，督促核查农信社的合规经营，以确保国家股本金的增值；二是设立企业法人股本金。重点吸收那些产权明晰、盈利性强、有良好管理水平的民营企业入股，充分发挥他们的监督作用；三是设立农村经济组织和农户股本金。对农村经济组织和农户入股，必须做到产权主体清晰；四是设立员工股本金。由员工入股投资农信社，作为防范员工道德风险的措施之一，并参与农信社的经营管理。

　　3、建立治理结构，遏制信贷风险。一是改革农信社的管理体制，建立三级管理、二级核算的金融组织结构。即在中央设立（总行）政府控股、农信社参股、独立核算的最高管理层。由现行的农信社直接转变为农村合作银行；在省会城市设立派出机构（分行）；在地市级设立法人机构（地市级分行），实行统一法人、民主管理、独立核算、自负盈亏；在县以下设立支行，实行授权授信。二是建立党委领导下的社员代表大会、理事会、监事会。党委通过社员代表大会民主选举理事会、监事会，再由二会分别选出理事长、监事长。理事长作为农信社的法定代表人，负责选举经营班子，组织经营管理。监事长负责监督农信社的经营情况。社员代表大会可对二会工作提出质询，半数以上社员代表联名提议可罢免理事长、监事长。三是创造条件，组织上市。农信社通过明晰产权关系，建立现代企业制度，引入境外战略合作伙伴，逐步形成各自独立、各负其责、相与配合的决策机构、执行机构和监督机构，并与国际接轨的法人治理结构。通过完善的法人治理结构，防范信贷员的操作风险、道德风险，最终遏制信贷风险。

　　二、建立经营机制，创造良好环境

　　（一）农信社经营机制失灵的特点及成因

　　1、农信社经营机制失灵的特点

　　一是管理体制不畅，缺乏灵活性和自主性；二是结算渠道不畅，特别是没有网上银行和银行卡，缺乏竞争力和创造力；三是经营机制尚未彻底建立起来，缺乏制约性和激励性；四是“大锅饭”现象尚未完全打破，缺乏主动性和创造性；五是行政化经营大于市场化经营；六是缺乏贷款定价机制。

　　2、农信社经营机制失灵的成因

　　一是经营模式问题。农信社按照“官办”的经营模式运作，既无“合作社式”经营，也无“股份化式”经营；二是经营目标分散。有扶贫性质的政策性目标；有盈利性目标；有防范和化解风险目标。这些目标使农信社既要“支农”，又要发展。既要“扶贫”，又要生存，既要盈利，又要化险。三是经营环境问题。中央关注支农，视农信社为支农工具；地市关注发展，视农信社为“融资”工具；乡镇关注政绩，视农信社为“放款”工具。农信社没有系统优势，难以应付行政干预带来的困扰。

　　（二）建立适合农信社特色的经营机制，为农信社营造良好环境

　　1、营造好外部经营环境。一是建立长期的政策扶持制度。特别是对经济欠发达地区出台优惠政策，给予大力扶持。运用利率手段，对央行支农再贷款利率实行低利率政策，并适当提高农信社转存款利率，解决利率倒挂问题。运用税收手段，继续延长对农信减免营业税和所得税的期限，以增强农信社的积累能力。运用央行手段，降低坏帐置换门坎，加快农信社的坏帐置换进度。二是清理整顿行业歧视性政策。对社会上个别行业出台的有钱不存农信社的行业规定，给予认真地清理整顿，以提高农信社的社会影响。三是加快农信社名称改革步伐。将农信社更名为农村合作银行，以增加农信社的投融资渠道。

　　2、建立好内部经营机制。一是成立资产管理公司，对不良资产进行剥离。其资金来源为辖内各社提取的呆账准备金，地方财政减免的税款，其职责是对辖内社不良贷款进行处置和收购。二是完善贷款定价机制，制定适合农村经济发展的资金价格，以吸引优质客户来社开户，减少不良客户数量。三是探索成立具有地方特色的农村合作组织，以确保农信社在农村的优势地位。通过当地政府建立以地方政府主管部门、农信社、农村专业协会、担保公司四位一体的农村新型合作组织，有效整合资源，解决政府扶持政策到位难、农信社担保难、农户贷款难等难点问题。四是彻底扭转经营理念，从“互助合作制”走向“股份合作制”按照市场优胜劣汰法则，依法经营，照章办事，积极探索适合农村实际的运营模式。五是创新贷款模式，开展信用村、户贷款、农业产业链贷款、农业龙头企业贷款、农村专业户互结信用贷款、农业开发贷款、农民住房按揭贷款、农村基础设施贷款等形式多样的贷款，只要农民有需求，就创新贷款模式，开发农民欢迎的贷款品种。

　　三、建立信用机制，争取政府支持

　　（一）信用缺失的特点及成因

　　1、信用缺失的特点

　　信用缺失已成为一个复杂的社会问题，恶意逃废农信社债务“大行其道”且堂而皇之、“名正言顺”，其特点表现为：一是有钱不还，故意耍赖；二是金蝉脱壳，蓄意逃债；三是改头换面，另起炉灶；四是不打照面，东躲西藏；五是兵来将挡，水来土掩；六是软缠硬磨，兜起圈子。

　　2、信用缺失的成因

　　一是信用观念淡薄，不知“信用”为何物；二是信用法制不健全，助长了不讲信用的滋生蔓延；三是地方保护主义，成为信用衰退的温床；四是信用体系不健全，给投机专营者以可乘之机；五是对不讲信用者缺乏约束，制裁不力，致使其有恃无恐，胡作非为。