政策性银行改革要甘于为市场化融资作嫁衣

    国开行、进出口银行和农发行的改革方案正式获批，这是自2006年国家第一次提出“推进政策性银行机构改革”以来，官方首次系统地阐明了政策性银行的功能定位、业务边界、公司治理、风险防范等政策性金融未来发展和监管的具体问题。

    1994年，国家组建三大政策性银行，背景是国有商业银行不良率出现快速上升。因此，当时的政策初衷是剥离国有商业银行的政策性职能，为国有银行减负并实现彻底的市场化运营。

    在成立初期，政策性银行的定位、特殊功能及运作机理并未明确，也导致问题在后来渐次暴露：一是政策性银行“与民争利”，利用政策优势开展自营性业务；  二是热衷于商业性经营必然导致政策性领域的“空白”；三是风险防范不足。

    现在进入21世纪，经济形势发生重大变化，改革政策性金融的时机也已成熟。

    本次改革有“三大亮点”，即“调定位”、“划范围”和“控风险”。

    其中“调定位”和“划范围”最大的特点就在于明确农发行、进出口银行政策性职能，分别支持“走出去”和“三农”。与此同时，一改2006年以来国开行在商业性和政策性上“摇摆不定”，明确了其开发性金融的定位，回归市场化、国际化主导的定位，而不是政策性。

    强调农发行、进出口银行政策性职能定位和业务范围自不待言。国开行上述定位，一方面是新型城镇化过程中，基础设施准公共产品的开发，要更多发挥市场融资的作用，国开行仅在前期孵化投入，市场机会出现后，要及时导入商业银行信贷、资本市场债券融资等；另一方面，市场化、国际化定位，目的在于支持企业“走出去”和“一带一路”战略，遵循市场化、国际化原则，与沿路沿线国家互联互通合作。

    开发性金融回归市场化是金融市场范围扩张的结果。政策性金融大行其道是二战后经济重建的产物，随着市场化的推进，各国都缩小了政策性金融的范围。

    在资本结构和业务范围上，政策性金融与国有银行、财政存在交叉。而前者业务不仅要符合政府意图，又要符合金融机构运行规则，如公司治理、风险防范和可持续运营，这不得不让政策性金融开展一些商业性业务。但这助长了监管套利和道德风险，拿政策性优惠寻求商业性盈利、掩盖商业损失。

    因此，国际上运作比较好的政策性银行，除了市场化外，都很在意公司治理和内控，如法国信托局、巴西社会发展银行、泰国农业合作银行的商业性业务都建立了防火墙，通过子公司或分账来实现；星展银行、日本农林渔业银行通过上市或融资渠道国际化来倒逼良好治理结构的建立；韩国产业银行在会计审计、增资预算和金融监管方面，接受不同机构的严管。

    因此，尽管此次强调补充资本来防范风险，这是第三个亮点，但这是不够的，国有控股商业银行目前不良率连续出现反弹就是例证。更关键的在于，建立业务防火墙、完善内控监管、鼓励商业性金融适时介入（如通过银团贷款）、完善公共产品市场化的、国际通用的融资渠道（PPP、债券）。特别是要将政策性金融限定于为培育市场“作嫁衣”，在市场成熟后及时退出，以便给市场化金融腾出效率空间。