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“新土改”再突破 “土地红利”能否被释放?

    打破土地流转的制度障碍再现新机。

    11月12日,安徽省出台了《安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》,其中关于土地流转的内容包括征地制度改革、宅基地流转及建设用地指标流转、集体建设用地使用权作价入股、土地确权登记等意见,并透露未来将建设统一的城乡土地交易市场。

    这一天正是十八届三中全会闭幕的日子。

    会议上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)中,分别提出“建立城乡统一的建设用地市场”、“赋予农民更多财产权利”两项条款。

    安徽省出台《指导意见》可谓正当其时。如今,这份《指导意见》被普遍解读为安徽省农村集体建设用地流转的正式开闸,也是十八届三中全会之后,地方公布的第一个关于土改方案的设计。

    在“人口红利”消失之际,政府释放“土地红利”的决心可见一斑。

    偏重农村建设用地

    安徽并不是农村土地制度改革的首例。事实上,农村土地流转试点早已开始。

    “比较有代表性的试点有重庆、成都的‘地票’模式,深圳、温州模式,还有嘉兴的‘两分两换’模式等等。”有业内人士指出。

    今年9月,全国28个试点市县农村集体经济经营性建设用地使用权流转试点也已经启动。其中,不少省市开始通过城乡建设用地增减挂钩的方式实现农村建设用地流转。

    “其实,重庆独创的地票交易正是基于这种‘农村城市建设用地增减挂钩、占补平衡’的全新模式。”上述业内人士分析说,“该模式正日趋成熟。”

    或许正是前期试点准备工作相对完善,《决定》对农村建设用地着墨较多。

    《决定》中表明,“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”

    “从长远来看,放开农村建设用地流转,不仅有利于发展规模化农业、大幅提高农业产值,也有助于唤醒土地这一‘沉睡资本’,从金融机构融资。”中部某家农商行的工作人员对此作出了如此解读。

    “以我们的客户为例,一些农业公司发展规模化种植、养殖,却由于土地因素,使得扩张受限。”上述工作人员认为建立城乡统一的建设用地市场,推进农村土地流转,有助于这些企业发展规模化经营。

    耕地流转更受期待

    除了农村集体建设用地外,同样被提及的是农村宅基地的流转。

    《决定》称,“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。”

    然而,要真正实现《决定》中提到的“加快构建新型农业经营体系”,仅仅靠集体建设用地和农村宅基地流转是不够的。

    “耕地流转改革才是未来土地改革的重要组成部分。”有业内人士认为耕地流转是实现规模化农业经营的大前提。

    但是,《决定》中恰恰没有赋予耕地自由转让权。

    虽然有专家认为,三中全会最大机会是农村宅基地的流转,使农民资产得以流转,但一些业内人士却并不完全赞同这一观点。

    “这些举措的确都是希望破除城乡土地和资金的藩篱,盘活农村资金,” 安徽广德农村商业银行董事长徐升说,“但是,就农商行的贷款业务而言,放开宅基地的抵押、转让权起的作用并不大。”

    徐升的观点并不鲜见。中部地区一家农村商业银行董事长认为,“以农村人的住房观念来说,他们更愿意抵押和转让耕地使用权,这对他们更有利。”

    措施有待细化

    “三中全会的《决定》更多只是出台方向战略性的纲领和规划,具体的执行方案还需要地方政府结合当地的实际来制定。”一位业内人士预计,年底的中央农村工作会议以及2014 年中央一号文件中,土地流转细则或将有细节上的突破。

    “从实践层面看,中国农村土地流转不会出现倒退,改革进程也不会放慢。”前述业内人士认为,未来耕地流转必然是大势所趋,相关的农资配套行业必将呈现持续的集中度提升趋势,“因此,大力扶持相关行业的龙头企业应是农村金融机构的工作重点。”

    “土地改革是一项系统工程,《决定》提出的相关改革措施还需要各地细化及落实,一些过时的法律条款也需要进行修改。”四川省社科院农村发展研究所所长张克俊同样认为土地改革措施还需继续完善。

    同时,随着土地流转工作的逐步推进,农村金融机构也应借此契机,提升现代农业金融服务。“农业企业拥有的资源就是土地,土地产生价值的核心是能够流转,土地流转政策的实施可以有效缓释银行风险,有利于银行、保险、基金介入现代农业。”民生银行现代农业金融事业部总裁李林辉说。

    此外,专家认为,建立统一的产权交易市场十分必要。

    “目前我国的农村土地普遍存在主体虚位、主体混乱问题,未来应该确权发证,明确农民的权益,在此基础上建设产权交易市场,开启农村巨量沉睡的资本,为金融机构带来巨型扩张。”中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田如是说。


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重庆、成都 “地票”模式:

    是在我国现行的城市与农村土地双轨制度之下,寻求破解城市用地紧张、城乡差距加大的一种土地改革试验。

    即:通过农民集中居住等方式,省出来的农村建设用地,经过复垦之后,可以成为虚拟的建设用地指标,“飞”到城市,增加城市的建设用地。这项制度设计叫“增减挂钩”,其中的建设用地指标俗称“地票”。

    2009年和2010年,作为国家城乡统筹试验区的重庆和成都,先后开始尝试“地票”交易。

 

嘉兴 “两分两换”模式:

    即宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开,在依法、自愿的基础上,以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。

    2008年4月,浙江省委、省政府将嘉兴市定为全省统筹城乡综合配套改革试点地区,在13个乡镇集中探索土地流转的新模式。

    “两分两换”模式的试点是以政府巨额财政投入作为保证的。根据测算,嘉兴市土地改革中每搬迁一户,政府就要支付高达三四十万元的直接和间接投入。为了平衡巨额财政投入,嘉兴采取了“耕地占补平衡”、将复垦的耕地指标置换为商业或工业用地的模式。


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