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杂志简介
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《中国合作经济》杂志由中华全国供销合作总社主管，中华合作时报社、中国供销合作经济学会主办，中国合作经济杂志社编辑出版，月刊，在北京出版发行。
刊 号：
ISSN 1006-6063
CN11-5200/F
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关于农民合作经济组织立法的几个问题
■ 王凤林
大家盼望已久的农民合作经济组织法已于２００３年１２月列入第十届全国人大常委会立法规划，目前起草工作正在紧张进行中。一年来，全国报刊上发表了不少领导、专家的有关文章，读后深受启发，这里也谈谈个人的意见。
一、农民合作经济组织的界定
首先是对农民的界定。凡是从事农林牧渔以及直接为这些行业进行产前、产后服务的劳动者，都应界定为农民。自改革开放以来，不少地方逐步取消城乡户籍制度，统一改称为居民。从发展看，城乡二元户籍制度将逐步取消，故本次立法，应以从事的职业来界定农民。
关于农民合作经济组织的界定。多年来，国内外有多种定义，五花八门，很不统一。国际合作社联盟于１９９５年第３１届大会上对合作社作出了新的定义；参考这一定义，农民合作经济组织应该是农民自愿联合起来，通过联合所有与民主控制的企业来满足他们共同的经济、社会与文化的需求与抱负的自治联合体。合作社的基本原则有七条：（１）自愿和开放的社员原则；（２）社员民主控制的原则；（３）社员经济参与的原则；（４）自主和自立的原则；（５）教育、培训和信息的原则；（６）合作社间的合作原则；（７）关心社区的原则。合作社的价值观是自助、自担责任、民主、平等、公平与团结。合作社的伦理价值是诚信、开放、社会责任与关怀他人。在制定这次立法时，要很好学习、体会国际合作社联盟这些有关的规定和精神，这是做好这部立法的前提条件。
二、农民合作经济组织的法人性质与经济成分
首先要界定农民合作经济组织的法人性质。合作经济组织要参与市场经济交易，必须具有平等民事主体的资格，能独立地承担民事责任。这就要确定其法人性质问题，是什么性质的法人。笔者认为，它是一个企业法人，而且是带有特殊性质的企业法人。因为：（１）国际合作社联盟总结世界各地的情况，在定义中已明确界定它是一个企业；（２）它是一个从事生产经营活动的实体，对内不赚社员的钱，对外是以一个企业形态出现的；（３）和其它企业比较，它是以为社员服务为宗旨，它兼代培训教育社员和关心社区的功能，因而是一个特殊型的企业法人。（４）社团法人一般是不从事生产经营活动的，故它不能定为社团法人。
农民合作经济组织的民事责任形式问题。一般企业的民事责任形式大致分无限责任和有限责任制两种。所谓无限责任制，即企业所有的财产在不能清偿债务时，企业的股东要承担连带责任，要以家产或其它财产来抵偿。在合作经济组织发展初期，多实行无限责任制。但近几十年来，随着合作经济组织实力的增强，大多数国家的农民合作经济组织都逐渐采用另一种形式即有限责任制，农民合作经济组织以其注册资金为限对外承担责任，社员以其入股资金为限对合作经济组织承担责任。这样，就减少许多纠纷，便于市场运作。这次农民合作经济组织立法时，也应该明确实行有限责任制。
农民合作经济组织的经济成分问题。农民的各种形式的合作经济组织是合作社经济呢，还是社会主义劳动群众集体所有制经济呢？长期以来是理论界争论不休的一个问题。很多同志认为，合作经济和集体经济是两种不同经济成分，不能混为一谈。但也有同志认为，合作社经济既包括半社会主义合作经济还包括完全社会主义的集体所有制经济（如高级社和人民公社）。但还有同志认为，集体经济是个大概念，既包括合作经济，也包括集体经济。
笔者认为，合作经济与集体经济是两种不同经济成分，是不能相混淆的和互相代替的。（１）目标不同。合作经济是市场经济的产物，是弱势群体（独立劳动者，分散的消费者）为了改变自己不利地位，自愿联合起来，提高自己组织化程度，在市场竞争中，维护自己的合法权益的自主组织。而集体经济是计划经济的产物，是要割断独立劳动者与市场的联系，以保证国家可以通过集体经济廉价收购农副产品和推销国有企业生产的农用生产资料。（２）组建方式不同。合作经济是自下而上由农民自愿建立的；集体经济是自上而下靠强迫命令组建的。（３）产权制度不同。合作经济是建立在私有制度基础上的，组成的合作经济实体，每个社员占有多股份是清清楚楚的，不愿参加时，可以退出自己的股份；集体经济的产权是不清楚的，名义上集体组织的成员人人有份，但每人占有多少，谁也说不清楚，谁也不能当家作主，不满意时，也无权退出。（４）管理方式不同。合作经济实行民主管理，每个社员都有选举权与被选举权，对重大问题表决时，一人一票，民主平等；集体经济名义上也讲民主管理，实际上，党委书记和社长说了算。（５）分配方式不同。合作经济主要为社员服务，不能赚社员的钱，经营如有盈利，则按与社员交易量返还给社员；集体经济名义上实行按劳分配，但每个社员付出的劳动的质和量很难计算，实际上是平均主义吃“大锅饭”，养“懒汉”。（６）社会地位不同。合作社经济是独立的经济实体，有独立的法人资格；而集体经济是政府机构的“附属物”，没有独立社会地位。所以，这次立法时，要严格划分两者区别，准确阐明合作经济的基本精神和价值观、伦理观。
合作经济与股份制经济也不同。前者是劳动的联合，后者是资本的联合。（１）从经营目标看，合作经济以为社员服务为宗旨，股份制经济则以追逐资本的利润最大化为目的。（２）从所有权来看，合作经济的产权所有者是固定的，股权一般不能转让，而股份制经济的股权是可以自由转让的。（３）从股权持有者身份来看，合作经济有严格的身份限制（主要为独立劳动者和普通消费者）和职业限制（如农场主合作社只吸收农场主参加），股份制经济则没有这些限制，只要有钱，就可以购买股票参加。（４）从股金的性质和职能上看，合作经济的股金只是一种互助合作者凭据，不具有一般资本的性质，股份制经济的股金完全是一种资本性质。（５）从股权持有者的权利来看，合作经济实行一人一票制，与股权多少无关，股份制经济则根据其持有股票多少来决定其权力大小，实行一股一票制。我国现行的公司制是一种典型的股份制企业，与农民合作经济组织是不同的。
合作经济与股份合作经济的关系。股份合作经济是上个世纪８０年代中期以来，在我国城乡各地兴起的一种新型企业。它基本上属于合作经济，原则上仍实行一人一票制，以为社员服务为宗旨，只是较多的吸收了一些股份制的作法，基本上是劳动的联合，也有资本的联合；既实行按劳分配，也有按股金分红。实际上它是介于合作经济与股份制经济之间的一种经济成分，它形式多样，要作具体分析。
三、农民合作经济组织法涵盖的范围
这部法律调整范围，大家意见很不一致。笔者认为，凡是符合农民合作经济组织定义的都应列入；过宽过窄，都是名实不符、题目和内容不一致。
农民合作经济组织包括范围十分广泛，涉及行业很多。从世界范围看，农业生产合作社兴办的不少，如我国五六十年代兴办的农业合作社，前苏联的集体农庄，但成功的不多。我国改革开放以后，总结国内外经营，认为家庭以户为单位的经营模式，不单适合传统农业，而且也适合现代化农业，应长期保持，不要搞什么农业生产合作社。近几年来，有些地方出现了以土地入股组成的土地股份合作，受到群众欢迎。据万宝瑞同志对辽粤湘豫等省的调查，土地股份合作的主要形式有：一是将农村集体土地与村集体经营性资产一起折股量化，明确每个社员的股份，经营收益按股分红；二是农户土地承包经营权股权化；三是农户以土地承包经营权参股。这种土地股份合作，有利于提高劳动生产率实现集约经营和规模经营；有利于农民增加收入；有利于维护失地农民的合法权益；有利于统筹城乡经济社会发展，促进农村物质文明、精神文明和政治文明建设；有利于促进农村基本经营制度的创新和完善。但也存在一些问题，如法人资格确立无依据，希望在《农民合作经济组织法》中给予充分体现，便于依法登记。
供销社应该是农民合作经济组织法的重点，笔者认为，在法律中把供销合作社排除在外，是不妥当的，理由是：（１）农民合作经济组织重点应该是流通领域，农民进入市场最需要的服务在供应生产资料和销售农副产品。农民合作经济组织法如抽去这方面的内容，就不能称其为农民合作经济组织的法律文件，名实不符。（２）供销合作社在农民合作经济中占很大比重。据介绍，目前，供销合作社系统仍是我国体系最完善、网点最健全、经济实力最强的合作经济组织。截止到２００３年底，全系统现有职工２６１．９万人，企业法人５万家，基层供销社２．４万个，专业合作社１．４万个，社区综合服务网点１１万个。２００３年，实现销售总额４８６０亿元，直接和帮助农民推销农副产品７４２亿元，有一定规模的龙头企业７００多个，各类农产品市场１２００个，形成了从产前、产中到产后的贸工农一体的社会化服务体系。（３）供销合作社在成立初，为农民服务是作了大量工作的；中间，由于领导错误，划归国营商业系统，脱离了农民；改革开放以后，中央号召，供销社要恢复“三性”（组织上的群众性，管理上的民主性，经营上的灵活性）。改“官办”为“民办”，进行了大量改革，取得了很大成绩。今天，仍以它不具有农民合作经济组织的特征，把它排除在外，是不妥当的。（４）退一万步讲，今天的供销社不具有农民合作经济特征，也应该把供销社列入这部法律调整范围之内，规范其如何具有农民合作经济特征，改造现有供销社，使其真正发挥为农民服务的作用，而不能把它排除在外。
农村信用合作社也应列入这次调整的范围。有同志认为，“因为金融是特殊行业，要有专门的法律来规范。特别是我国农村金融还在改革之中，改革的成效要靠实践检验。”笔者认为，这种理由是不成立的。我国农村金融问题很多，长期以来，存在着“存贷差”，每年大约有一千亿资金流入城市；农村一、二、三产业在全国ＧＤＰ总量和增量中占一半左右，而信贷资源只有１０％左右；农村只有１５％的农户可获得正规金融机构贷款，其余８５％要靠民间借贷；高利贷盛行约８０００亿至１．４万亿，月息高达３％以上。所以，迫切需要从立法上解决这一问题。农村信用社的整顿并没有列入人大立法规划。所以，笔者认为，农村信用社应列入这项法律范围。因为农村信用社是农民合作经济组织的重要内容，是其血脉，是其动力来源，不可缺少这一部分。纵观农民合作经济组织的发展历史，从英国罗虚代尔到西班牙的蒙德拉贡，从传统的合作社到现代化合作社，总结其经验，农民合作经济组织必须有自己的金融机构，并以其为核心，否则，合作经济组织就很难发展。我国也必须把农民合作金融系统纳入农民合作经济组织统筹范围之内，互相协调，共谋发展。农村金融组织不能脱离农民合作经济组织总体规划，另搞一套。它应该在总体规划下，根据其本身特点，另订一些具体法律条文。不能因其有特殊性，而另订一套。如果谈特殊性，农民合作经济组织内的各种行业都有其特殊性，不可能都单独立法；农村信用社是在农民合作经济组织共性下的特殊性，是在农民合作经济组织法指导下的单行法。
也有同志认为，农村信用社不具有农民合作经济组织特征，把它排除这次立法之外。笔者认为也是不妥当的，也应该像对待供销社一样把它列入这次立法调整范围之内，使其改革成为具有农民合作经济组织特征，而不能抛开不管。
农民合作经济组织，如按经营内容多少可分为专业性和综合性合作社。近几年来，专业性合作社发展较快，成立较多，为大家所关注。因而有同志认为，“农民合作经济组织法的规划重点应当是符合合作社特点的农民专业合作经济组织”。笔者不同意此观点。综合性合作社什么地方不符合农民合作经济特点呢？如果只重点讲农民专业合作经济组织，那就应该把这部法律的名称改为农民专业合作经济组织法，而不能叫农民合作经济组织法，以部分代表全体是不符合逻辑的。
在讨论这部立法的过程中不少同志把合作社与协会混淆。如有的同志统计合作社数目时，也把协会统计在内。在有些地方，类似的农民组织，有的叫合作社，有的叫协会。在合作社的联合组织，有的叫协会，有的叫经济联合体，相当混乱。笔者认为，这是两个不同的概念，两种不同组织形式。关于合作社，在我国新修订的《农业法》第十一条规定：“国家鼓励农民在家庭承包经营的基础上自愿组成各类专业合作经济组织。农民专业合作经济组织应坚持为成员服务的宗旨，按照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则，依法在其章程规定的范围内开展农业生产经营和服务活动。”关于协会。新修订的《农业法》第十四条规定：“农民和农业生产经营组织可以依照法律、行政法规成立各种农产品行业协会，为成员提供生产、营销、信息、技术、培训等服务，发挥协调和自律作用，提出农产品贸易救济措施的申请，维护成员和行业的利益。”
由此可见，合作社与协会是两个不同性质的经济组织形式，是有区别的：（１）性质不同。合作社是企业法人，在工商部门登记，它直接与社员签订购销合同，为社员提供生产资料和技术服务，收购农副产品，搞加工、运输、销售服务。协会是社团法人，在民政部门注册登记，以农产品行业来划分，一般不搞经济实体，主要是为成员提供生产、技术、营销方面的信息和技术服务。（２）参加者不同。合作社的参加者一般为个体农民，专业合作联合社参加者为基层专业合作社。协会的参加者一般为企业，少数为个体农民。（３）合作社的职责是为社员提供生产经营的实际业务服务，协会的职责主要是协调和自律，提出农产品贸易救济措施的申请，维护成员利益。（４）合作社要坚持入社自愿、退出自由、民主管理、盈利返还各项原则，协会则没有盈利返还等原则。（５）合作社一般不承担政府委托的管理职能，协会一般可接受政府委托，代行一部分管理职能。（６）合作社是一个紧密联系的经济实体，而协会则是一个比较松散的社团组织。（７）合作社代表本合作社农民的利益。而农产品行业协会则代表这个行业的利益。（８）合作社是个企业，是要追求经济利益的，只是对内不赚社员的钱；而协会是非盈利组织，实际上一般不搞业务经营，服务时只收取代理费，对成员没有利润返还或利润分配的问题。在现实生活中，两者的业务常常是有交错的。在这次立法过程中，要概念准确，实事求是加以区分，以免给实际工作带来混乱。在农民合作经济组织法中其调整的范围不应包括农产品行业协会，农产品行业协会应另外单独立法。
四、农民合作经济组织与政府的关系
农民合作经济组织与政府的关系，对农民合作经济组织的发展影响极大，关系到它能否健康成长或者走向邪路。在西方资本主义发展初期，认为通过市场机制，就可以保证农民合作经济组织顺利发展，当时流行的说法是“管得最少的政府就是最好的政府”。后来，实践证明，单纯的市场机制并不能“包治百病”。
农民合作经济组织发展过程中许多问题是需要得到政府的帮助和支持的，于是又兴起了政府对农民合作经济组织的积极干预。发展中国家农民合作经济组织起步较晚，有西方国家经验可供参考，认识到发展农民合作经济组织对振兴农村经济有重大促进作用，但鉴于国民文化教育水平低，民主管理意识差，很难自下而上组建农民合作经济组织，需要政府的帮助和支持。但也有些国家干预过度，形成越俎代庖，使农民合作经济组织走上了弯路。
我国农民合作经济组织发展过程中，在与政府关系上也有不少争论，是“官办”还是“民办”，但由于初期数量少，影响不大。解放后，全国推行农民互助合作运动，初期还比较谨慎，１９５６年后，由于急于建成社会主义，追求“一大二公”，政府对农民合作经济组织的干预达到了极点，实行政社合一，农民合作经济组织成了政府的“附庸”，完全丧失独立自主性，违背广大农民群众意愿，遭受到客观经济规律的惩罚，农村经济陷于崩溃的边缘，教训极为沉痛。
由此可见，必须正确处理农民合作经济组织与政府的关系，要“恰如其分”“干预有度”，否则，真理再向前迈进一步就成荒谬，可能带来无可挽回的损失。
因此，在这部农民合作经济组织法中要正确规定农民合作经济组织与政府的关系，总的来讲，政府要对农民合作经济组织给予引导、扶持、保护和必要的监督、协调、服务，但要政社分开，使农民合作经济组织独立自主，真正成为自助组织。政府的帮助和扶持有以下几个方面：
１．宣传引导。组织学习有关合作经济的理论、价值观及兴办过程中的经验教训，使广大群众认识到什么是真正的农民合作经济组织以及怎样才能办好。
２．培训干部。兴办各种培训班，农村学校要开设有关课程，国家可设立农民合作经济干部学院，培养高级合作经济人才。
３．制定农民合作经济组织法及示范章程，对农民合作经济组织的法定概念、法人地位、设立条件、登记程序、组织结构、股本构成、利益分配原则等方面提出指导性意见。
４．因地制宜，帮助农民兴办各种类型农民合作经济组织，作为典型引路。
５．资金上予以扶持，如无偿支持、低息或贴息贷款等等。
６．税收上扶持，如规定农民合作经济组织可以减免哪些税收。
７．产业政策上的扶持，因地制宜，指明农民合作经济组织发展方向，政府予以帮助。
８．及时为农民合作经济组织提供市场信息、贸易开拓等项服务。
９．政府有关部门对农民合作经济组织在经营管理与科学技术方面予以帮助。
１０．严禁任何单位和个人向农民合作经济组织平调资产和进行摊派。
１１．对农民合作经济组织进行必要监督，如对农民合作经济组织进行制度管理、财务管理、民主管理等方面的监督。
１２．在法律上明确规定政府不准对农民合作经济组织人事安排和经营业务等方面进行干预。
总之，要正确处理两者的关系，政府要积极扶持，干预有“度”。
（作者单位：中国社科院农村发展研究所）
（自《中国合作经济》２００５年第０２期） |
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