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| 山西孝义安信煤业有限公司“6·13”炸药爆炸事故造成34人死亡。图为6月14日国家安监总局、山西省委、省政府官员在事故现场询问抢救进展情况。 张建益 摄 |
今年6月13日，山西省孝义市安信煤业公司发生特大炸药爆炸事故。当班入井58人，事故发生后15人安全出井，43人被困井下。经抢救，9人生还，其余34人死亡。
国家安监总局、国家煤监局在初步调查后指出，除了火工品管理极度混乱、劳动管理混乱、政府部门监管监察不到位等原因之外，导致这起特别重大事故发生的一项重要原因即该矿长期存在非法越界开采现象。
据了解，自2006年以来，在多次被查出越界开采，并被施以处罚之后，该矿一直坚持非法越界开采。为何类似的非法越界开采现象长期存在？如何遏制越层、越界开采现象的发生？本报记者就此采访了三位业内专家。
越界开采：容易导致事故
《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》有解释，超层越界开采是指有下列情形之一的行为：超出采矿许可证载明的坐标控制范围开采的；超采矿许可证规定的开采煤层层位进行开采的；擅自开采保安煤柱的。
在《中华人民共和国煤炭法》里，第三十一条明确规定，煤炭生产应当依法在批准的开采范围内进行，不得超越批准的开采范围越界、越层开采。采矿作业不得擅自开采保安煤柱，不得采用可能危及相邻煤矿生产安全的决水、爆破、贯通巷道等危险方法。
中国安全生产科学研究院矿山科学研究所胡家国研究员认为，越界开采会造成严重的安全生产事故：由于越界开采形成大规模地压，进而冲击地下顶板，导致大规模坍塌，引发事故。并且许多老矿区往往有大水体存在，由于越界开采将地下水贯通，极易形成淹井事故。此外由于越界开采，煤矿通风系统遭到破坏，含有一氧化碳、二氧化碳的污风将四处飘散，从而导致瓦斯浓度过高，引发爆炸事故发生。
胡家国特别指出，越界开采在地下的大范围沟通，还易造成大范围地表建筑物破损，对于公路、铁路等交通设施破坏极大。
越界开采：利益驱动是根
记者在采访中了解到，越界开采有其历史原因，更有现实原因。改革开放之初，国家大力支持乡镇煤矿发展。各地在没有统一规划布局的情况下，小煤矿遍地开花，形成了矿点密、矿区范围小、生产规模小的局面。这些为越层、越界开采埋下了隐患。
经过多年开采后，这些中小煤矿目前资源基本枯竭。但是随着现今煤炭价格的日益攀升，许多人受利益驱动超层越界继续开采。在我国，许多小煤矿超层越界开采现象比较普遍，形成了“楼上楼”、“矿中矿”的现象，由此引发的资源纠纷剧增，资源破坏现象严重，安全隐患突出，事故频发，给人民生命财产造成重大损失。
日前，国家煤矿安全监察局发布的《关于煤矿安全生产百日督查专项行动第一阶段督查情况的通报》中称，督查组在湖南省耒阳市检查时发现，该市近80%的煤矿存在超层越界开采行为。
中国矿业大学资源与安全工程学院傅贵教授指出：“许多小煤窑先天的资源划定有限，经过10多年的开采，许多小煤窑已到了无煤可采的地步。面对近几年来煤炭价格的持续上涨，只有越界开采，才能是保持他们继续获取利润的唯一途经。同时为了追求利润最大化，越界开采随时都面临执法管理部门的查处和责令退出越界区的可能。小煤矿主必然选择盲目快速生产。”
上述《通报》中也显示，许多拟关闭小煤矿在关闭前的最后阶段疯狂生产。湖南省两年多来共关闭煤矿1099处，但彻底关闭的只有443处，仅占40.3%。部分关闭后被纳入资源整合的煤矿，生产系统基本保持完整，极易造成非法生产。耒阳市37处被整合煤矿中有29处在非法组织生产，占78%；2006年12月26日因超层越界挖垮国有新星煤矿立井井筒的郴州市永兴县复和乡新四煤矿、华侨煤矿，虽然湖南省政府已明令关闭，但其至今停而未关。
如何遏制越界开采
胡家国研究员告诉记者，从理论上讲一个矿体应该由一家矿山经营，但是现状是，一个矿体往往上百家在此挖煤。遏制越界开采的最好方法就是资源整合。
胡家国认为，煤矿整顿关闭和煤炭资源的开发整合必须以资源为基础，以采矿权为纽带，以安全生产和环境保护为前提，对达不到一定规模资源储量的不设置采矿权，没有合理矿区范围的不设置采矿权，安全生产和环境保护条件不具备的不设置采矿权。通过重新规划布局，合理确定矿区范围，确保采矿权设置合理，从而为预防煤矿超层越界开采把好采矿权的设置关。
至于资源整合的途径和方式，胡家国说，当前应该积极引进大集团兼并、收购、控股、托管整合小煤矿，组建地方大集团和地方国有公司，以松散型、紧密型、渐进式整合管理小煤矿，对符合资源、财力、管理的煤矿实施机械化升级改造。
国家安全生产专家组专家、煤炭科学研究总院卢鉴章教授从技术层面对越界开采提出了对策：及时公告矿区范围，广泛接受社会监督。采矿权登记机关在颁发采矿许可证后，应当通知矿区所在地县级人民政府，县级人民政府应当自收到通知之日起90日内对矿区范围进行公告，并可以根据采矿权人的申请，组织埋设矿区范围界桩或设置地面标志。
卢鉴章认为，设计单位在编制煤矿开采设计时，应在设计图上标注采矿许可证所确定的矿区范围，并在矿区范围内进行设计，从而为预防煤矿超层越界开采把好设计关。同时，施工单位必须按批准的设计施工，严禁在超越批准的矿区范围施工。在煤矿竣工、复工验收时，必须把是否超层越界开采纳入验收内容。煤矿建设工程竣工后或者投产前，以及停产整顿恢复生产前，应当由煤矿安全监察机构对其安全设施和条件进行验收，验收时应当将煤矿建设工程是否超层越界纳入验收内容之一，从而为预防煤矿超层越界开采把好验收。
中国矿业大学傅贵教授从监管的层面提出了自己的建议，国土资源部门应该认真贯彻落实、严格执行有关矿产资源管理的法律法规，对超越批准的矿区范围采矿者，应责令其退回本矿区范围内开采并赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款；对拒不退回本矿区范围内开采造成矿产资源被破坏，要吊销其采矿许可证，并依照有关规定对直接责任人追究刑事责任。要加强煤矿开发利用的监督检查，督促其及时提交年查报告，对不提交真实有效的采掘工程平面图和井上井下对照图、不按照规定提交年度报告并拒绝接受监督检查或者弄虚作假的，国土资源部门应对其进行相应的处罚。对存在超层越界开采的，由煤矿安全监察机构对其进行相应处罚。对3个月内2次或者2次以上发现有重大安全生产隐患仍然进行生产的煤矿，煤矿安全监察机构应当提请地方人民政府关闭该煤矿。对被责令停产整顿的煤矿擅自从事生产的，煤矿安全监察机构应当提请地方人民政府予以关闭，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款，构成犯罪的依法追究刑事责任。
傅贵认为，只要从各个环节层层把关，做到职能部门各司其职、各负其责，严格依法办事，超前预防，事后治理，煤矿超层越界开采这一难题一定能得到破解，因超层越界开采造成安全隐患、诱发事故的现象一定能够得到有效遏制。
有关“越界开采”的法律
《中华人民共和国煤炭法》里关于煤炭生产与煤矿安全的条文如下：煤矿投入生产前，煤矿企业应当依照本法规定向煤炭管理部门申请领取煤炭生产许可证，由煤炭管理部门对其实际生产条件和安全条件进行审查，符合本法规定条件的，发给煤炭生产许可证。
未取得煤炭生产许可证的，不得从事煤炭生产。
取得煤炭生产许可证，应当具备下列条件，
(一)有依法取得的采矿许可证；
(二)矿井生产系统符合国家规定的煤矿安全规程；
(三)矿长经依法培训合格，取得矿长资格证书；
(四)特种作业人员经依法培训合格，取得操作资格证书；
(五)井上、井下、矿内、矿外调度通讯畅通；
(六)有实测的井上、井下工程对照图、采掘工程平面图、通风系统图；
(七)有竣工验收合格的保障煤矿生产安全的设施和环境保护设施；
(八)法律、行政法规规定的其他条件。
在同一开采范围内不得重复颁发煤炭生产许可证。
煤炭生产许可证的有效期限届满或者经批准开采范围内的煤炭资源已经枯竭的，其煤炭生产许可证由发证机关予以注销并公告。
煤矿企业的生产条件和安全条件发生变化，经核查不符合本法规定条件的，其煤炭生产许可证由发证机关予以吊销并公告。
煤炭生产应当依法在批准的开采范围内进行，不得超越批准的开采范围越界、越层开采。
采矿作业不得擅自开采保安煤柱，不得采用可能危及相邻煤矿生产安全的决水、爆破、贯通巷道等危险方法。
因开采煤炭压占土地或者造成地表土地塌陷、挖损，由采矿者负责进行复垦，恢复到可供利用的状态；造成他人损失的，应当依法给予补偿。
煤矿企业应当对职工进行安全生产教育、培训；未经安全生产教育、培训的，不得上岗作业。
煤矿企业职工必须遵守有关安全生产的法律、法规、煤炭行业规章、规程和企业规章制度。
在煤矿井下作业中，出现危及职工生命安全并无法排除的紧急情况时，作业现场负责人或者安全管理人员应当立即组织职工撤离危险现场，并及时报告有关方面负责人。
煤矿企业工会发现企业行政方面违章指挥、强令职工冒险作业或者生产过程中发现明显重大事故隐患，可能危及职工生命安全的情况，有权提出解决问题的建议，煤矿企业行政方面必须及时作出处理决定。企业行政方面拒不处理的，工会有权提出批评、检举和控告。（安集）
事故教训：“越界开采”酿恶果
蒲邓煤矿瓦斯爆炸
事件：2007年5月5日13时50分, 山西临汾市蒲县克城镇蒲邓煤矿发生重大瓦斯爆炸事故，造成28人死亡、23人受伤，直接经济损失1183.44万元。蒲邓煤矿为私营煤矿。该矿属低瓦斯矿井，煤尘具有爆炸性，核定生产能力为15万吨/年。
原因：蒲邓煤矿弄虚作假，以掘代采，劳动组织管理和“一通三防”管理混乱，违法、违规越界组织生产；蒲县煤炭工业管理局有关人员对该矿复产验收中收受矿方礼金，对该矿长期违法违规组织生产、超员、越界开采、井下使用非防爆机动三轮车等问题失察；蒲县矿产资源管理部门没有发现该矿存在盗采矿产资源、越界开采等重大问题等。
南山煤矿炸药爆炸
事件：2006年11月12日19时40分，山西省晋中市灵石县王禹乡南山煤矿井下发生炸药燃烧事故，造成34人死亡，直接经济损失727万元。该矿开采范围超出批准的矿界和层位，采用落后的巷道式采煤方法，以掘代采。井下用非防爆机动三轮车运输。
原因：南山煤矿违法、违规购买和储存炸药。超层越界开采，主井建在国土资源管理部门批准的井田范围之外352.3米，与批准的设计方案主井坐标点相差506.4米，且开采未经许可的2号煤层下方的煤层。违法组织生产，安全管理混乱。灵石县王禹乡党委和乡人民政府主要领导对南山煤矿长期存在的违法生产、界外建井、超层越界开采、井下私藏炸药等违法违规问题严重失察。
瓦窑堡镇煤矿瓦斯爆炸
事件：2006年4月29日16时20分，陕西省延安市子长县瓦窑堡镇煤矿发生特别重大瓦斯爆炸事故，造成32人死亡、7人受伤，直接经济损失1031万元。
瓦窑堡镇煤矿属私营股份制煤矿。该矿的3个立井均在采矿许可证批准的井田边界外，为违法生产矿井。该矿2005年核定的生产能力3万吨/年，而2005年全矿生产原煤68994.8吨，2006年1-4月份生产原煤23810.4吨，属严重超能力生产。
原因：瓦窑堡镇煤矿违规建井，超层越界开采，拒不执行停产指令，违法组织生产；安全管理、技术管理混乱；严重超能力生产，劳动组织混乱。瓦窑堡镇政府、子长县、延安市国土资源局对矿产资源开采监管不到位。未发现该矿长期存在的超层越界和界外建井问题，对所属矿产办没有认真履行职责失察。
寺沟煤矿透水事故
事件：2005年12月2日23时40分，河南洛阳新安县寺沟煤矿发生特别重大透水事故，造成35人死亡，7人下落不明，直接经济损失973万元。该矿未取得安全生产许可证。
原因： 寺沟煤矿在没有取得安全生产许可证且已被列入整合矿井的情况下，仍然违法生产并严重超能力生产，非法越界开采，在存在老空积水等重大水害隐患下，仍然违规冒险组织生产。新安县煤炭工业局对寺沟煤矿探放水措施不落实督促检查不到位。 （李彩琴）