——浙江瑞安“农协”乡村试验调查
2008年1月25日，浙江省瑞安市“农联”宣告成立。
“这是农业局在抢山头”。对刚刚由农业局牵头成立的农联(即瑞安市农民专业合作社联合会)，一位曾服务于农协(即瑞安市农村合作协会)的志愿者说。
两年前的3月，瑞安农协成立。这个被创立者陈林博士称为“半官方半民间”的合作组织，从一诞生起，就被寄予了厚望，引起了媒体和学界广泛关注。
前往瑞安考察、调研的官员和学者络绎不绝。“瑞安农协”在求解中国三农问题上的探索和试验，被认为“具有样本意义”。但是“农联”的成立，使“农协”在瑞安的处境，发生了“微妙的变化”。
投行思维探路农村变革
春节过后，记者来到瑞安。2月26日，在瑞安市马屿镇朱岙底村，村民朱应迪告诉记者，去年10月，他从瑞安农村合作银行马屿支行，拿到了5万元贷款，用于采购原材料。这笔贷款今年6月到期，如期归还应该没有问题。
朱岙底村有百余年的扫帚加工史，180户家庭中，就有120户在从事扫帚加工业务。但是长期以来，村民们“各自为政”，各自进购原材料和生产销售，加工户之间时常存在恶性竞争。
2006年8月，在瑞安农协的引导和牵头下，成立了朱岙底扫帚合作社。合作社社长余贤安告诉记者，成立合作社的好处不仅是统一采购原材料，避免了农户之间相互压价的“劣势”，还有一个好处是在原材料收购期间，可以更容易地从农村合作银行贷到款，扩大农户生产规模。
朱应迪是扫帚合作社60多户社员中的一户。加入合作社，他能感受到的最直观变化，是贷款变得容易了，“从提出申请到拿到贷款只要3天至5天的时间”。朱应迪和其他的几户扫帚加工户，组成了一个小组。一个组的组员要贷款时，其他组员共同为他担保，不用抵押就可以获得贷款，利息也比普通的贷款低了三分之一以上。
农民的信用来自于瑞安农协与瑞安农村合作银行共同成立的瑞安农村信用评级委员会对他们的信用评级。“信用级别越高，利率上越优惠”。
瑞安农村合作协会会长，瑞安市副市长陈林曾对媒体说：“瑞安农协最大的亮点，是实现了农村合作‘三位一体’，由农民专业合作社，解决农业产业的发展问题；由供销合作社，解决农业生产中的市场问题，由农村合作银行，解决农业生产中的资金问题。农协本身不从事具体的信贷业务，而是通过信用评级，信用联保等活动，放大农村和农户的信用，为农户与瑞安农村合作银行，及其他农村金融机构之间开展小额信贷业务，寻找信用担保者。”
农村金融信贷服务仅是农协多重功能中的一种。2006年1月，浙江全省农村工作会议上，提出了农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的构想，而当时瑞安农协的筹备工作也已基本就绪。2006年3月，瑞安市人大通过的《政府工作报告》作出部署：引导成立“三位一体”的瑞安农村合作协会。
2006年3月25日，瑞安农协成立之时，会训被定为“三位一体服务三农，条块交融统筹城乡”。陈林认为，农协要做的事情，是让农民可以从中得到利益，并试图让条块分割的各种政府部门相互制衡，以真正履行政府部门为农民服务的责任。
引起外界极大关注的，除了瑞安试验本身，瑞安农协创立人陈林的背景也是一个重要原因。陈林现任瑞安市人民政府副市长、温州市农委政策研究室副主任。在他29岁那年，浙江省赴京引“智”，在清华大学公共管理学院做博士后研究的陈林，进入浙江省委组织部的视野，随后挂职担任瑞安市副市长。此前，陈林在基层工作过，并在国务院直属的中国信达资产管理公司任职。
陈林在瑞安的试验被观察人士认为，“仿佛是以投资银行的思维来重组政府与社会资源，为公共部门改革探路”。
两年实践冷暖自知
陈林来到瑞安后，先后接手过金融、流通、科技、国有资产管理、经济体制改革等各项工作，但是并没有分管过农业工作。陈林的压力来自断断续续的非议：“搞一些不是他分管范围内的事情，手伸得太长了。”
陈林认为，农协确实为农民做了一些实事，并引起了外界的广泛关注。同时陈林也坦诚，“目前农协处在低水平运转阶段”。
2月27日，星期三。下午三点多，记者来到农协的办公地点———瑞安农村合作银行新区支行7楼。发现整整一层楼房里，只有一个志愿者在办公。曾经这里门庭若市，汇聚了农民、官员、专家、媒体等社会各界人士。
半年前，各个“涉农”部门抽调派驻农协的工作人员，都已回到原单位，苏立胜就是其中一位。苏立胜是瑞安市农业局政策法规科副科长，原来是产业科的科员，一直在指导和参与瑞安市各种农民专业合作社的工作。2002年苏立胜刚到农业局的时候，瑞安只有16家专业合作社，到现在已经接近一百家了。
在2006年农协成立初的三个月内，“是压力最大的时候，这种压力来自于部门”。苏立胜说，“当时单位的风言风语多。被人认为跟一个不是分管农业的副市长干，没前途。何况本来是农业局的事，却把它分割出去了”。
瑞安的乡村试验，早期曾得到了体制内高层的肯定。2006年12月19日，浙江省发展农村新型合作经济工作现场会在瑞安召开，推广瑞安农协“三位一体”的经验。期间，瑞安市落实了农协的办公场地、经费、人员等，甚至还规定“农协工作的好坏，与干部的奖金挂钩，并进行年终考核”。
对此，农协的新青年志愿队队长周纲认为，政府太重视，多部门插手强势推广有好有坏，至少使农民一度产生了依赖性。
2007年1月，瑞安市人大通过的《政府工作报告》再次作出部署：由2006年的引导成立‘三位一体’的瑞安农村合作协会，改为“积极推进农村合作‘三位一体’建设……通过农村合作协会加强对农民专业合作社的指导、扶持与服务，推进农村新型合作经济发展”。
这之后，瑞安农协处于“最平稳发展的阶段，干的工作也多一点”。期间，农协在培训、宣传、调查方面的工作做得“很有声势”。“使农民知道了什么是合作社，怎样组织成立合作社，把农协和合作化的理念宣传出去了”。
2007年5月，瑞安市农产品交易展示周的成功举办，被认为是达到了一个高潮。此后，怀疑的声音多了起来，矛盾也开始逐渐暴露。“过度的宣传炒作，夸大了农协目前的作用。”有人认为农协，“做实实在在的事情太少了，吹嘘的过多了。把什么功劳都归于农协名下，似乎在有意突出个人的作用”。
苏立胜的离开，被观察者认为是瑞安农协开始“低水平运转”的标志。这位长期在农村一线的农业工作者对农民熟悉，“有想法，有理论水平，也愿意干事”，瑞安的很多专业合作社就是在他的指导下成立的。
2007年8月，在农协工作了16个月的苏立胜，接到瑞安市农业局的通知，“局里叫我回来了”。瑞安市农业局为响应浙江省农业厅建立专业合作社联合会的倡议，着手筹备“瑞安市农民专业合作社联合会”。
此时，一份以农协名义签发的《关于敦请严格执行社会团体登记管理条例的函》寄到了民政局，并同时抄送给法院、法制办、农业局和供销联社，指出“个别部门由于部门利益作崇”，试图另外筹办瑞安农民专业合作社联合会，“这种行为不仅干扰了瑞安市农村合作‘三位一体’建设的总体安排，而且是违法的”，如果批准“将提起行政诉讼”。
“农协对成立农联的态度有些过火”，苏立胜对记者说，“农协的做法伤害了一些部门及个人的感情”。
1月25日，瑞安市农民专业合作社联合会正式成立。对农联成立的合法性，瑞安市民政局民间组织登记管理办公室林捷科长解释说，“对农联准予登记没有违背法律规定，就像瑞安有五个不同的企业家协会一样，农联是专业性的社团。农协则范畴更广，外延更大，是综合性的社团组织”。
苏立胜认为，一开始也觉得没有必要再成立农联，但后来他认为把专业合作社联合起来，利益更一致。记者在瑞安采访期间，当地正开“两会”。一位参加会议的政协委员透露，今年人大通过的《政府工作报告》中，对刚刚成立不久的农联寄予了厚望。
2月29日，记者在瑞安市《政府工作报告》中看到，“组织开展农村合作‘三位一体’深化年活动，整合农业科技、供销合作、农村合作银行等资源，发挥农民专业合作社联合会作用，着力构建集生产、技术、金融、营销于一体的新型农业服务平台”。
瑞安市人大法工委主任李国民对此解读为，三年来《政府工作报告》对农协的提法改变，直观地表现了农协的冷热变化。
立法能让农协走多远？
农联的成立，使农协在瑞安的处境发生了“微妙的变化”。
有农协的坚定支持者认为，“这是农业局在另起炉灶，抢占山头，二者还是有竞争性的”。
陈林认为，农协追求的目标是实现农村各种资源的条块交融，有效整合体制内外资源，使农村贷款融资难、政府扶植政策到位难等问题得到有效解决。农协是面向农村中下层的农民，提供的是一种服务功能，商业化解决不了中下层农民的问题，利用农协这个合作制，把惠农利益往下输送。“农联对农协不构成竞争”。
陈林觉得，目前主要的困难来自于思想观念、部门利益与官僚习气。“农村合作协会应该是具有多重结构，不能成为某个部门的附庸”。
对于农协目前所处的现状，陈林说，在不断的“试错”中，基本达到了一种动态的平衡，这是一场“合作的博弈”，农协就像是一个旋涡，刚开始大家都往里钻，而旋涡越来越大，当农协成为一块巨大的“政治蛋糕”时，反而就平衡不了。
为了巩固试验的成果，陈林一直在推动合作组织立法，提出了《合作组织立法建议书》以及《农协立法建议书》，希望打破部门立法的限制，以立法巩固和扩大改革成果。他在一篇《新三农问题之十大关系》的文章中说，“现在所要求的改革，是深层的体制改革，涉及县级以上利益格局的调整，需要更为充实的理论准备，更为强大的政治能量。大的体制不改革，在局部上的试点是不可能真正如何成功、成熟的。”
陈林认为，在中国现有体制和国情下，只有立法才能真正推动合作组织的发展。“小农的大规模合作，难以自发产生，需要公法介入和一定的特许地位”。
“如果能把瑞安的结构与路径中，具有普遍意义的因素，以法律的形式固定下来，既有利于巩固瑞安的局面，也有利于更多地方的推广工作。总体来说，应该通过立法赋予农村合作协会作为特殊社团法人的半官方地位，并明确农协及其信用部、供销部、科技部等的法人登记以及业务主管问题。”
陈林坦陈，如果没有立法，只是用博弈的方式来推动农协工作，那么要推广实施几乎是很难的，甚至有可能回到部门利益主导的老路上来。瑞安农协两年来的一些经验与境遇也说明了立法的必要性。
“说到底，瑞安农协碰到的困难根子不在县市级，而是相关部门垂直管理的上层”。“农村改革中，特别是县一级，条块分割，政出多门现象很严重，而各条线，根子都在上面，每条线是越来越强化，但是强化的是权力而不是服务，是向上加强而不是向下加强，相互之间摩擦不断，下面就是拧不成一股绳”。
对于农协究竟能走多远？陈林说，农民合作不容易，部门合作难上难，瑞安农协已经打破了中国体制的若干陈规，它能够走多远，目前还很难预料。但在中国现行体制下，农协能够大致顺利地进行筹建，这个微妙复杂的过程本身就是一种实践、一种经验。
质疑的声音来自哪里？
一些人期待瑞安试验能取得突破性进展，也有一些人为此发出了质疑的声音。而期待和质疑，在瑞安试验中一直并存。
对于农协成立，最大的质疑来自浙江省农业厅。农业厅经营管理处处长童日晖曾在接受媒体采访时，明确提出了自己的反对意见，认为农协把各种不同利益部门放在一起，根本无法协调各方关系。
瑞安市委农村工作办公室主任吴植松，从事了30年跟农民农村相关的工作，对农民有很深的感情。他说，农协作为一个新生事物是一种尝试和探索，是一件好事，甚至是一项创举。农协是一个载体，它提高了农民的组织化程度，政府通过这样一个中介组织，可以更紧密地联系农民。政府一开始非常支持，认为拓宽了解决三农问题的思路。但现在从瑞安实验的现状来看，用农协来涵盖所有的三农工作，什么成绩都说成是农协的，那是不现实的。
原瑞安市司法局副局长，现任市人大法工委主任的李国民，曾经当过一个月的农协筹备办公室主任。他认为，“农协是一种非常有意义的探索，需要观察和思考，带头人需要人文关怀与虔诚精神，但能走多远，值得怀疑。”
对于立法，吴植松说，“通过立法，农协代表政府行使一些权力，也是可行的。但从瑞安试验的实际情况来看，如果思路太超前，不符合中国国情，那是行不通的。”
“如果要改革，那是非常大的动作，在现在的体制下，即使把政府全部的力量投入进去也是搞不好的”，吴植松也提出了一些质疑，“就说农村信用评级，一下子评出10000来户，你评级的标准在哪里？再说，这两年农协究竟为农民干了多少事？”
如果按百分制为农协打分的话，陈林认为，他的概念运作是满分，协调组合资源能及格，办的具体事实才20分。
在苏立胜看来，农协的现状，除了体制的原因外，与“农协四面出击，四面树敌，四面楚歌有很大的关系”。他说，直到现在，他一直认同陈林的农协构想，但需要不断地完善和修正，盲目的热情换来的只会是失望。
苏立胜一直有搞合作组织的理想，他说，“陈林市长没有当官的架子，平易近人，做事情很有激情，眼界也确实很开阔，思路也很缜密，但缺乏行政机关工作的经验”。甚至有时候，他觉得陈林是一个“民粹主义者”。
当地人大一位不愿透露姓名的官员称，“陈林的举动已经隐隐触动了当地官场的潜规则，如果没有立法，没有自上而下的大变革，农协试验将步履维艰”。
而陈林的期待，依然是能尽快促进立法。曾经有朋友劝过陈林激流勇退，并告诫他：“如果不走，就会走下坡路，只开花而不结果”。
陈林目前还是没有离开瑞安，在挂职副市长岗位上干了三年之久。为了推进农协的工作，他说有时候连自尊也不要了。
（《法律与生活》杂志沈雁冰对本文亦有贡献）
瑞安农协的实践
1、瑞安农协托管了瑞安农村合作银行11万小股东的股份。小股东们仍然享有收益权和监督权，但授权农协持有、运用和处分他们的股权，这样一来，既解决了农村合作银行股权过于分散问题，又使托管的资金得以升值，维护了小股东的利益。
2、瑞安市60家农业专业合作社整体加入农协后，通过农协的网络可以获得全市专业农户的信息。所有加入农协的会员可以统一使用农协注册的“瑞农协”、“温瑞农”、“神农瑞合”等集体商标。如果有谁损害了农协的声誉，就按照农协章程给予“信誉惩罚”，停止提供融资、销售、生产、科技等服务。
3、截至2007年6月底，农协共对3万多农户和24家合作社进行了信用评级，并发展了上百个联保小组。并引导瑞安农村合作银行发放联保贷款余额超800万元，小额信用农户贷款余额超亿元，引导农信担保公司提供贷款担保余额约6000万元，均较以前年度有明显增加。