农村金融：市场虽开放配套需跟进

　　去年底以来，银监会等有关部门出台的放低农村金融市场准入门槛等一系列新政策，在社会上引起强烈反响，受到广泛欢迎。然而，这一系列新政策虽然亮点很多，却仍然有不少“软肋”，在退出机制、增强金融机构进入农村的吸引力以及市场监管等方面，尚需进一步完善。

　　准入门槛虽“放低”退出机制却“残缺”

　　新政策初步实现了农村地区金融市场的开放：不仅规定在农村地区可以组建村镇银行、农村资金互助社和贷款公司，并将审批权下放给省银监局，而且极大地降低了资本金准入门槛；自然人进入银行业金融机构的权利有一定程度的提升，不仅农户可以作为农村资金互助社的发起人，而且村镇银行中自然人股东的持股比例上限也由原先的“不超过0．5％”，放宽到“不超过10％”。

　　浙江工商大学金融学院副院长钱水土认为，新政策放开社会资本准入范围、放开农村金融机构的设立，可以实现农村金融体系多元化，加速竞争，防止垄断。而与之相配套的关于金融机构退出等方面的法律法规却十分滞后。他认为，当前十分需要建立健全银行业金融机构市场退出、重组的法律法规体系。

　　钱水土建议，应尽快出台与企业破产法配套的银行业金融机构破产条例。明确界定经营者、监管者、债权人、中央银行与政府部门等各利益相关主体的权责义务。具体来讲，可根据我国现实情况，选择行政接管、撤销、破产清算等多种市场退出方式，以尽可能小的成本，最大限度保护存款人、借款人与纳税人的利益。此外，建立市场退出问责制和后评价制度，对有关高级管理人员的刑事责任与民事责任严厉追究。

　　浙江省资本与企业发展研究会理事长应宜逊也认为，单个小金融机构的稳定性远不如大金融机构。尤其是在金融资源相对贫瘠的农村地区，开放金融市场后，个别小金融机构因经营不善、亏损累累或者有严重违法违规行为而必须清理、“退出”的情况是不可避免的。因此在有关政策文件中，对于小金融机构的市场“退出”要有详尽的规定。

　　实际上，银监会的新政策提到了退出机制，但规定显得薄弱和“残缺”。比如，关于村镇银行的退出，新规定仅在阐述“资本充足状况和资产质量状况”监管措施的条文中有所涉及，这些规定太粗、太简单，无法满足实际操作需要。不少专家建议，对于退出的规定最好像“组建”“准入” 那样有专门的文件，其中应该详细载明，在哪几种情况下必须退出以及采取什么方式退出，清盘时的未能清偿债务如何处置、责任如何分割、退出具体操作办法等方面内容。

　　增加“吸引力”成当务之急

　　新政策中关于在农村地区新设机构办法虽然好，但是可操作性仍有提升的空间，如果没有很好的激励机制吸引，村镇银行等新兴金融机构不可能大规模成立或发展。

　　以村镇银行为例，政策中规定开办村镇银行需要现有银行至少占20％的股份，其他投资者不能超过10％。而实际上，国有商业银行已基本退出农村，农业银行改制在即，农村信用社更不会投资建一个自己的竞争对手。其结果就是：如果没有现有银行“挑头”，村镇银行便办不起来。

　　目前，虽然已经有国家开发银行等7家境内银行和汇丰银行等3家境外银行表态，将到试点省份去开设村镇银行或贷款公司。可农民心中的村镇银行是经营小额贷款的机构，做小额贷款必须解决好“信息不对称”问题，这需要依靠当地的“人脉”关系并深入到小客户中去。从这方面讲，办村镇银行、做小额贷款非大中型银行之长。

　　前不久，有一家股份制商业银行表示要去农村地区设立机构，而其各地分行户均贷款大都为两三千万元，如果让其真正下工夫去做户均十几万元、几万元甚至不足万元的小额贷款生意，恐怕比较难。面对情况复杂、财务不规范的小额贷款客户群体时，不但易于产生不良贷款，也缺乏不惜余力清收不良贷款的内在动力，因此金融风险势必难以有效控制。如何增强吸引力，相关专家有两个建议：

　　一是调整政策，鼓励自然人牵头开办金融。牵头者可以是有志于创业的金融业务骨干，也可以是愿意转行、将全部或极大部分资本从工商业中转移出来投入金融业的工商企业主。比如专营小额贷款的民营金融机构台州市商业银行的创始人，原来就是一家农信社的优秀信贷员；当今世界第一大零售银行即美洲银行的创始人贾尼尼，是由果蔬批发商转行的。对于这类机构，可以规定一般股东为有限责任，董事长及执行董事为无限责任，地方政府或中央银行被迫为金融风险兜底的可能性将大为减少。

　　二是开放农村金融市场应当有其他政府职能部门参与，形成合力。农村地区有大量的低端客户，业务单笔金额小、客户分散、运作费率高，业务开展具有政策性，建议有关部门在税收、存款准备金率以及利率等方面给予适当的优惠政策。

　　监管能力尚需跟进提高

　　新政策提出的“低门槛、严监管”的思路十分正确，然而低门槛虽已得到充分体现，严监管还体现得不够。

　　按照新的规定，农村新的金融机构组建的资本金下限已经放得很低了：比如村镇银行县域为300万元、乡镇为100万元；农村资金互助社乡镇为30万元、行政村为10万元。

　　资本充足率是监管的核心指标，按新规定，8％为达标，4％要重组，2％要撤销，但这些监管标准过于宽松。究其原因，一是小金融机构稳定性较差；二是按照 “新巴塞尔协议”要求，银行资本充足率应在10％以上。建议提高新组建的三类小机构的资本充足率监管指标，10％为达标，5％－6％便可考虑重组，降至 4％则要撤销，以减少清盘时发生未能清偿债务的可能性。

　　值得强调的是，适当提高资本充足率监管标准，不会给小金融机构经营带来重大困难。因为资本金门槛已经很低，小机构资本金的筹措不会很困难。同时，小金融机构只要真正审慎经营，保持良好的资产质量，保持10％以上的资本充足率并非难事，比如资本金额只有3600余万元的江苏省长江城市信用社，资本充足率就达到18％。

　　对于市场放开下的金融监管能力有待提高，成为不少专家的共识。钱水土认为，放宽准入后，将会产生一批以盈利为目的、按商业化原则运营的农村金融组织，都需要审慎监管。而当前的金融监管还只是停留在县一级，每个县只有三四个人，监管力量不足。

　　同时，以目前农村小型金融机构来看，大多数是内部人控制，用银监会的“管人、管事、管机构”的老监管办法取代内部人控制，既不现实，成本也过高。如何创新监管办法，提高监管能力正成为新课题。比如规定村镇银行不得为股东或关联方提供贷款，或根据小型金融机构资本充足状况或资产质量状况，适时采取差别监管。这些监管办法都可以探索实施。（李亚彪）