中国乡村治理的当务之急，不仅要提供政府与农民的中介，也要解决农民与市场的中介，在新的形势下，农民的日常生活和利益，更多地与后者相联系。对于乡村，真正从科层化治理走向网络化治理，需要以不同类型的非营利组织为载体，开展多种形式的社区自治，构造农村社会化服务体系，在这一层面，农协与合作社的模式取得了若干成效，而一部《中华人民共和国农民专业合作社法》的颁布与实施，更是为这一重大决策从国家层面提供了制度性的安排，但真正的民间力量崛起，尚需时日。
村主任周长青理想之困
一直以来，农民始终无法回避三个风险：自然风险、市场风险和政策风险，而合作社的价值就在于把农民组织起来，在一定程度上规避风险。更深远的意义在于，一方面，农民在合作社可学会四样东西：合作、民主、营销和科技；另一方面，它可能改变中国农村的治理结构。现实是，这场由政府高层和学术机构推动的农村组织化进程，遇到了很多现实问题，农民的参与积极性并不如学者估测得高，而合作社在短时期内的收益也不能更有效地吸引农民，这些在7月1日以前已很现实地存在，不单纯是一部法律可以解决的。
“坦白地说，发展相对于竞选来说，太难了！”2007年7月5日，山东省济南市市中区党家庄镇殷家林村主任周长青在接受《公益时报》记者采访时，语气极其低沉，与两年前参选时的激情早已截然不同。
除了村主任之外，此时的周长青还多了一个头衔——党家庄经济协会发起人，这个协会2006年3月在当地民政局注册，科协主管，完全是由周长青所在的村委会为核心成立的。
当时，周长青的设想是，起这样的名字，是为协会未来的发展铺路，因为协会要发展到周围的几个村子。他意识到，农民要发展起来就必须走团结合作的道路，求得经济上的发展，协会在经济上把农民聚集起来，经济动力很重要。
“现在看来，当时的确太理想化了。”周长青坦言。
个人命运的根本性转折
殷家林村位于济南西南郊，属于典型的城乡结合部的村庄，但由于距离济南市较近，所以“经济”（买卖土地）发展比较快。前几年，随着市区的扩展，殷家林村的大量土地，包括耕地被征用，而失去土地的村民得到的补偿却很有限。
周长青是济南市市中区党家庄镇殷家林村人，今年38岁，祖上世代行医。他上过卫校，20多岁的时候就随父行医至今，此间他也曾买铲车装沙、承包修路等，他家原来也是一个小康之家。1999年5月，周长青的命运发生根本性转折。
起因是殷家林村自1997年以来，一共经历了三次征地，目前殷家林村1500多口人只剩下人均8分地。征地后，国家每亩地支付了一万多元的青苗补偿费。但这些补偿费一直没有落实到村民手中，而该村原来的党支部用这些钱投资办厂，赔了20多万元。
周长青等人从1999年起向上级单位反映，要求清查村里的账目，支付村民应得的征地补偿费。
经历此事后，周长青的支持率很快上升，并当选为村主任。
通过这样方式当选村主任的周长青，除了继续向原村委班子要钱外，必须开始思索村子的发展之路。“现在，镇政府由原来不承认，到如今已经完全认可，尽管派到该村一个支部书记，但是双方处得很和谐。”周长青说，在村庄基本实现稳定之后，发展成为了新当选村委会成员的重中之重。
注册之后的尴尬
在思索村庄发展思路之际，2005年12月8号，周长青参加了在北京召开的新乡村建设研讨会之后，萌生了成立农民协会的想法。
随后他又去河北定州参加交流会，同时与其他建立起类似协会的地方取得联系，终于在2005年年底制定出了协会的成立规划，并取名为党家庄镇农村经济联合发展协会，成员主要在殷家林村，周围有几个村庄以团体会员的身份加入。
2006年3月，党家庄经济协会在以殷家林村现任村主任周长青为首的村委会的推动下成立。当时有104 户加入，占全村的1/3左右，入会时只要交5元钱。协会理事会有8个理事，全部是男，除有一个叫吕兆华的理事是以村委会的名义直接任命的以外，其余都是由会员选举产生。
据周长青介绍，到目前为止，协会做过三件事：帮助农民买过化肥。通过协会买的化肥，质量有保证，同时每袋的价格比市场价便宜2元；通过协会理事的努力，协会和外面的一家公司签订了一份种植50亩洋葱、所收洋葱一并向澳大利亚出口的合同。但可惜的是，没有多少村民响应，洋葱种植面积不够10亩；帮助农民争取小额贷款，不过现在也不好贷了。
用理事吕兆华的话说，集体出面人家银行也害怕，万一协会散伙了，找谁要钱去呢？虽然协会已经成立有一段时间了，有100多户农民加入，也做了一些事情，但影响还很小。而且，好多人不知道村中有经济协会，有些当初加入的会员也不是很清楚；对协会的机构、负责人也不清楚，或者是错误的；绝大多数人对协会的宗旨，做了哪些事都不了解。
“我们在合作社法颁布之前，就已经成立了协会，但现状是，农民参与积极性不高，单纯靠买化肥农药便宜一两块钱，是无法吸引农民参与的，单纯依靠村民个人，已经很难发展下去了。”周长青坦言。
在周长青看来，如果村庄发展不起来，可能会影响到下一任他能否连任村主任，这是个更为现实的问题。
大学生马永红“注册之惑”
农户一头是购进化肥等农业生产资料，一头是卖出粮食等农产品，众多分散的农户处于双重的市场垄断之下，在粮食市场上面临着粮站系统的买方垄断，在化肥等农业生产资料市场上面临供销社系统的卖方垄断，在此情况下，任何新生的合作社都难有作为，在这方面，即便有村民意识到要成立组织，也势必会被部门特权所抹杀，值得警惕。
“东麻坪农民协会”能够拥有一个合法身份，一直是马永红的梦想。
7月1日实施的《中华人民共和国专业合作社法》已明确规定，所有的农村协会可以去工商局登记注册，不需要找主管部门，而且不收取任何费用。
令人意外的是，马永红就合作社注册一事在7月5日接受《公益时报》采访时，却明确表态，这对他来说并不算非常好的一个消息。他担心，农民的联合势必会触犯地方政府中某些涉农部门的经济利益，这些机构有可能会横加阻挠。
担心不是多余的，此前，“东麻坪农民协会”这个准民间机构就因为经营行为与当地工商局对簿公堂。
大学生发起的农民协会
2005年，正在西北政法大学读大二的马永红选择了休学，休学的目的是回到他的家乡陕西商洛市洛南县麻坪镇支农支教。
“在家里呆了几个月，我发现农民家里一旦发生了什么变故，就可能求助无门。”休学后的马永红看到“农民的权益无法受到保护”的时候，这个一心想改变家乡面貌的小伙子产生了一种朦胧的合作意识，“一个村子的农民，如果联合起来买卖商品，可能就不会出现被商贩欺价，买到假货的情况了。”
2005年4月，马永红在浏览网站时，看到中国人民大学教授温铁军“分散的小农经济必须组织起来，才能有出路，才能与市场对接”等发展农村合作社的观点，这让他兴奋不已，马永红把在网上查到的资料告诉村干部，并提出创办合作社的想法。
这一想法得到村干部赞成，2005年5月4日，马永红组织农民成立了“东麻坪农民协会”，对农户的生产资料实行统购统销，“由于集中购买量大，50公斤一袋的化肥要比供销社便宜3块钱，自然受到欢迎。”
“开始想得太简单了，以为协会只要成立了，就能很好地运作下去，但是由于没有明确的发展思路，同时又缺乏组织和领导，协会几个月来基本上是无所事事。”很快，马永红的困境得到了温铁军的关注，他被吸收进了中国人民大学农村与农业发展学院等数家单位联合发起的“农村发展人才培养计划，”到北京参加了一个月的培训和交流。
从北京培训一个月回来后，马永红雄心勃勃地想让农民协会成为一个经济合作性质的组织。9月中旬，马永红决定对原来的农民协会进行改组。这次，他组建了包括半个麻坪镇在内的“东麻坪农民协会”并自任名誉会长，而会长则是由协会的会员们选举出来的。
村里232户人，有125户加入协会，如果算上其他村，农民协会的会员有157户。为了对会员有所约束，马永红要求每个会员必须缴纳会费20元。协会还吸纳村民自愿入股，每股100元，作为购买物资的原始资本，每年可以分一次红，可以退股。
此外，会员遇到各种纠纷也反映到协会，一般性的民事纠纷，协会出面帮忙调解。马永红还请了一位法律顾问，协会无法调解的纠纷，当事人可以从协会的法律顾问那儿得到免费咨询。
2005年10月，马永红去注册，“我们找了相关部门，县农业局同意，可镇主管部门一直不给答复。”
就在东麻坪协会成立两个月后，镇农业技术站宣布更名为农民协会，与他们的协会名称只有一字之差，叫“麻坪农民协会”，会长是原农技站站长，也是该镇的副镇长。
与工商局对簿公堂
“只要协会能够做出几件像样的事情，就能够得到村民的信任和支持，能不能注册并不重要。”然而接下来发生的事情，更没有马永红“想象中的这么乐观”。
2007年2月，一年一度的春种时间快到了。协会为村民统购玉米种子，种子公司以低于市场0.9元的让利价提供给“东麻坪农民协会”。经过马永红和协会会员商议，决定将统购的玉米种子以低于市场价0.5元的价格，给农民让利。除去运输费，差额盈余则作为协会公共积累入账，用于协会其他服务会员的事务。
2007年3月7日，洛南县工商局以“无照经营”为由，扣押了协会的玉米种子。“我们为农民会员统购统销玉米种子属于非营利性质的服务活动，不属于商业经营活动，因为商业经营追求利润的最大化，而协会并不以营利为目的；我们的种子只卖给协会会员，如果不是会员，即便他想买，我们也不会卖。他们凭什么扣押我们的种子？”
即便事情已经过去了3个月，马永红向《公益时报》记者说起这件事时，仍很气愤。“因为我们的种子比麻坪农技站的便宜5毛钱，越来越多的农民也想入会成为我们的会员，农技站少了生意，就向工商局举报，说我们非法卖种。”
“如果我们这一次忍气吞声下去，下一次协会再开展活动就更加没有空间。”于是，当时马永红以协会的名义，把洛南县工商局告上了洛南县人民法院，要求工商局返还扣押的种子。“但还没等法院开庭，工商局就把种子还给协会了。”
即便这样，马永红对协会的运作彻底灰心了，他暂时不主张去注册。
新型合作组织的升级
《农民专业合作社法》的实行被认为是农村合作组织有法可依的积极信号，该法被公认的一个最大作用是明确了合作社的法人地位——这一直被学术界认为是困扰农民现实发展的一个突出问题。法人地位意味着，农民合作组织的治理机制与职能有可能发生重大转变。事实上，将合作社改革纳入村治框架，以农协或农协式的村委会为主体实施村治，可望在相当程度上克服现有的村治冲突与残缺，实现村治的新型整合。
“这是个好消息。”7月4日，长期致力于中国村民自治研究的世界与中国研究所所长李凡对《公益时报》坦言。
近段时间以来，各种关于合作社的消息不断见诸报端。根据本报记者对部分农村地区的调查，农民对于合作社立法虽表示赞同，但是支持率和行动率并不如学界预测的高涨。
作为民间智库，李凡则认为，“无论用什么方式，只要能够将农民组织起来，都有维护农民权益的作用，很多国家和地区，都是采取合作社的方式推动基层的社会治理。”
其中，《农民专业合作社法》明确规定，农民专业合作社是指农民自愿联合、民主管理的经济组织。以往农村组织主要是各类农村行业协会，作为社会团体的一种，多是在民政部门登记，目前已超过15万。此外，行业协会不具有法人地位，不能从事经济活动，而农民专业合作社在工商部门注册，有法人地位，可从事经营性活动。
制度层面的突破
“在民政部门登记注册的农民协会都是具有一定规模，有政府部门主管的组织，这个门槛是比较高的。”清华大学副教授贾西津坦言，与其他民间组织一样，农村组织也处于双重管理制度之下，登记注册成为众多农村行业协会必须跨越的一道槛。
“有一种说法是，有60％的农村组织都没有登记，这部法律的颁布出台，起码解决了农村民间组织注册问题。”贾西津说。
根据《农民专业合作社法》规定，合作社不需有任何主管单位，没有最低资金要求。只要满足几个要求，即可在工商部门登记。这些条件概括起来就是有5名以上的成员、且农民要占80％以上，有章程，有组织，有住所有名字，出资要在章程中注明。
即使在工商注册，这也是一个门槛极低的注册要求。它不像企业一样有最低出资要求，甚至没有要求是否要有出资。“这势必会有大批合作社涌现。”据贾西津推测，持这种看法的还包括三农问题专家温铁军。
“我个人认为，合作社发展到一定阶段，必然会有组成行业协会的需要。”国家民间组织管理局登记处处长刘忠祥对《公益时报》记者坦言，农业的行业协会是一个循序渐进的过程，《农民专业合作社法》降低了农村组织的登记门槛，一批小型、小规模的农村组织出现，但经过一个阶段的发展，这些小规模组织必然有联合、做大做强的需要。
纯农业生产不是重心
在低门槛的登记注册为农村组织带来便利的同时，也存在这样一种可能性，即一些企业以合作社的名义登记注册。“在工商注册以后，合作社有法人地位，可以从事经营活动，登记注册也更为便利，没有最低保障金要求等多方面限制，这样就存在一种可能，会有一些企业以合作社的名义注册。”温铁军在接受《公益时报》记者采访时说。
虽然合作社法中对于合作社成员的构成有规定，要求农民要占到合作社成员的80％，并且进一步规定，成员总数二十人以下的，可以有一个企业、事业单位或者社会团体成员；成员总数超过二十人的，企业、事业单位和社会团体成员不得超过成员总数的5％，但是这些条款也并不能避免少数企业控制、操作合作社。
对此，温铁军表示，一定要谨防出现这种情况，同时，也不能以单纯农业生产作为合作社的主要内容。
“无论是东亚其他国家的小农合作社，还是欧盟的合作社，以农业生产为主的最后都是不成功的。以世界范围的经验看来，95％以农业生产为主的合作社最终是不成功的。”温铁军说，在合作社的生产、经营中，农业生产不应该是主体，农业合作社应努力在购销、金融、技术等方面给农民提供服务。
“合作社建立一种制度层面的突破，合作社不能仅仅肩负帮助农民致富这一个目标。合作社有培育农民合作、组织能力的功能。”温铁军说。以往农村协会的功能以社会功能为主，而合作社是集社会功能和经济功能为一体的组织。合作社可以发挥团结，鼓励人心的作用。 “所以，对合作社，一定不能以经济成绩论英雄。”温铁军说。
合作社功能的升级版
在合作社发展过程中，更让李凡担心的是，农村组织会与村两委关系处理得当，会更加促进村民自治的发展，但如果基层政府不能以积极的角度看待农民组织的发展，将十分不利于实现新型村民自治。
据李凡分析，村委会作为法定的“基层群众性自治组织”，其合法存在历来无需在民政部门、更不必到工商部门取得登记。但是，其本身缺乏严格界定的独立财产和法人地位，村委会能否独立从事民商行为，以及在什么程度上可以承担何种民事责任，是不能不有所疑问的。
这样看来，村民自治的实施与农村合作社体制的改革各行其道，都难以成功。单纯就村委会来说，两头受气，也是因为功能过于单一，无论为上级政府代收代缴，还是仅仅维持自身的运作，办些社区公共事务和公益事业，村委会都必须直接面对众多分散的农户，资金筹措殊为不易，更容易导致干群的对立。
与主流并存的自然还有一些不同的声音。有人感到遗憾：小农是市场的弱者，需要合作才能在市场经济条件下生存。合作权是小农在市场经济条件下的基本生存权，中国提出建立有计划的市场经济，有20年了，《农民专业合作社法》迟到了20年。
“合作社在实现其经济功能之外，甚至会波及到基层民主中的选票问题，社员本身就是经济共同体，自然也就成了选票汇集中心，这与传统的家族式选票集中形成了新的挑战。”李凡坦言，经济协会一样起到维权作用，在村民权益受到损害的同时，合作社依然可以承担一定的治理功能。
“尽管有了制度性安排，短时期内将农民组织起来，还很难，恐怕得经历一个很长的过程。”李凡说。
国外农业合作社概况
丹麦：98％的农民都是农业合作社社员，每个农户平均参加3.6个合作社；
法国：90％以上农民加入农业合作社，80万农户中，有130万农业专业合作社社员；
美国：每个农户平均参加2.6个合作社；
新西兰、澳大利亚、日本、韩国：参加农业合作社的农民达90％以上；
南美的巴西、智利：80％左右的农户都是合作社社员；
印度、孟加拉、斯里兰卡、泰国等亚洲国家：入社农民占30％－60％；
肯尼亚、坦桑尼亚、毛里求斯、乌干达等非洲国家：入社农民达10％－30％。