对安徽省太湖县村民生产发展互助资金试点工作的调查与思考
如何构建中国的“穷人银行”，近年各地以多种形式对农村这种新的金融模式进行了探索。一项旨在创新扶持资金在村级生产发展、帮助农民增收的运行模式———建立村民生产发展互助基金，自去年年初以来，在安徽太湖县开展试点。此项基金主要是面向中低收入农民，由省财政安排扶贫专项资金，与农民本着自愿的原则交纳一定数额的互助基金，共同形成“村民生产发展互助基金”。经过一年多的试点，产生了良好的经济效益和社会效益。这一做法，不仅提高了贫困地区农民增收的能力，增强了农民的成本意识、效益意识、风险意识和诚信意识，也使扶持资金实行商业化运作，充分体现国家扶贫资金进村入户政策，而且为推动未来农村金融业的发展，提供了崭新思路。从某种意义来讲，是对中国传统扶贫模式的一场革命。最近，我们对此进行了调查。
太湖县位于安徽省西南部，地处大别山南麓，总面积2031平方公里，辖15个乡镇、174个行政村、56万人口，是一个集山库区、圩畈区和革命老区于一体的国家扶贫开发工作重点县。“十五”期末，全县绝对贫困人口（3.2万）和低收入人口（8.9万）有12.1万。为适应新形势下扶贫开发工作的特点和要求，2006年，太湖县在安徽省财政厅的直接扶持指导下，开展了贫困村村民生产发展互助资金试点工作。
主要做法
一是健全组织，加强领导。为规范和加强贫困村村民生产发展互助资金管理，提高扶贫资金使用效益，太湖县委、县政府高度重视试点工作，及时成立了太湖县贫困村村民生产发展互助资金管理领导小组。与此同时，乡镇及试点组所
在村都及时成立了领导小组，选定了精干、实干、责任心强的工作人员，保证各项工作顺利开展。
二是公平竞争，招标选点。引入竞争机制，严把试点对象的选取关，是确保试点工作顺利开展的关键环节。为此，太湖县按照公平、公正、公开的原则，一改过去扶贫资金分配制的做法，实行招标制选点。经过严格的评审和答辩，38个村民组中标。此外，太湖县还从党员先进性教育活动和下派干部驻村扶贫工作开展较好的村中，通过对各项工作综合评分的办法，优选出8个村民组作为试点，从而使全县试点村民组达到46个，覆盖农户2283户(其中入股农户2118户)。
三是上下联动，积极筹资。试点组的互助资金采取“两点法”筹资，县政府在省财政厅的专项扶持下，按每户1000元的标准安排试点组财政专项扶贫资金，同时本着自愿原则，村民每户按50－400元不等交纳配套资金(不计息)，共同形成所有权为组内村民共有的互助资金。
四是民主管理，规范运作。资金实行“民有、民管、民借、民还，持续使用，滚动发展”的模式。由村民组召开村民大会，民主推选作风正派、办事公道、善于管理、有一定奉献精神的5位同志组成资金共管小组，设立组长、会计、出纳、监督员等岗位，负责扶贫资金审批、公示、发放、回收和管理工作，共管小组人员实行定期换届。为规范资金的运作程序，县政府出台了《太湖县村民生产发展互助资金管理实施意见(试行)》。
五是加强督导，双向共管。太湖县积极发挥各级政府和财政部门的作用，切实加强指导和督查，形成齐抓共管的运行机制。一是县财政局明确了机关15个股(室)联系到15个乡镇，各乡镇政府、财政所(分局)明确了专人负责监督和指导此项工作，对试点村民组的资金共管小组成员进行了全面业务培训。二是财政安排的专项扶持资金拨付到共管小组后，各乡镇及试点组所在的财政所(分局)和村两委及时派员跟踪问效，督促做好资金投放前的公示，了解各项制度建设，查看台账，核实资金投放情况。三是实行备案制。资金共管小组及时将资金管理制度、借款合同、资金投放及回收、管理费收取等情况报村委会备案。四是经常深入农户家中了解资金运行效益，联系相关部门、单位，对生产发展项目予以技术支持，从而形成了双向管理、上下联动的扶贫资金运行管理模式。
工作成效
2006年，太湖县试点村民组数46个，占总数(5389个)的0.85%，试点地区农户数2283户，占总数(129956户)的1.76%，农业人口数9123人，占总数(502990人)的1.81%，试点面涉及15个乡镇，40个行政村。
试点工作项目本金总计235.28万元，其中财政扶贫资金203.3万元，试点地区农户入股资金30.53万元，其他资金(主要是管理费转入)1.45 万元，入股农户2118户，交纳配套互助资金标准50-400元。借款农户数765户，累计放款额303.62万元。其中最高借款金额5000元，最低借款金额为150元，资金管理费率均低于同期信用社贷款利率水平，年末账面借款余额164.22万元，没有逾期贷款。累计回收到期本金139.4l万元，收取资金管理费4.31万元，本金、管理费收取率均达到100%。互助资金扶持的蚕桑、板栗、茶叶、养猪、养鱼等生产发展项目共11类675个，受益人口人均新增纯收入150元。
贫困村村民生产发展互助资金的实施，产生了较好的经济效益和社会效益，促进了新农村建设和乡村和谐。主要成效体现在：
一是扶贫资金到组到户的使用，提高了农民自主创业的积极性，促进了农村产业结构调整和农民增收。二是扶贫资金的有偿使用，优化了农村信用环境，促进了农民信用意识的提高。三是扶贫资金实行政府引导、农民决策、村民自治，创新了基层民主管理的形式，为新型农民的成长提供了环境。四是扶贫资金实行众人关注、立体监督，强化了扶贫资金监管，放大了财政资金的导向作用。
启示与建议
在推进新农村建设过程中，必须高度重视贫困地区金融制度创新。如何破除生产发展中资金瓶颈，已经成为贫困地区新农村建设中的焦点问题。在现实条件下，农村经济的基本主体仍然是数量众多的小规模农户，其分散、短期、小额的资金需求是现有农村正规金融机构难以满足的。因此，在贫困地区培育竞争性的农村金融市场，引导农户发展资金互助组织，以有效改善农村金融服务严重不足的现状，应当作为深化农村金融体制改革、推进新农村建设的一项战略举措来抓。
建立农户互助资金是扶贫政策一项革命，是构建农村“穷人银行”的现实选择。目前国家扶贫资金主要用来保证项目建设，用于基础设施建设和公益事业上，而贫困户受益难、增收难的矛盾仍然存在。安徽省财政厅积极创新财政扶贫工作思路，安排无偿扶贫资金，在贫困村开展建立“互助资金”试点，由于以村民组社区为边界，农户相互熟悉，信任度较高，借贷风险较小，在向贫困农户提供金融服务方面具有显著的比较优势。值得扶贫工作借鉴和推广。
加大政策扶持力度，为农户资金互助组织营造更加宽松的发展空间。调查反映，由政府出资引导农户建立的资金互助组织，是改革中的新生事物，在实践中还面临一些亟待解决的困难。最突出的二个问题：一是由于没有合法地位，农民资金互助组织无法进行注册登记，这不利于其培育、管理和成长。二是互助资金来源需要拓宽。目前投入的资金规模全县农户覆盖面不足2%，与农民的需求存在很大差距，基层要求扩面的呼声很高。
因此建议：一是有关部门尽快研究制定相关政策及管理暂行办法，保障村民生产发展互助资金管理组织健康有序发展。二是进一步加大财政投入，各级财政扶贫资金和新农村建设资金可以切块用于支持和发展农户资金互助组织试点同时建议在财政部门主导和财政资金牵引下，支持和鼓励村内农户、企业、社团法人等入股，多渠道壮大互助资金规模。