印度化肥制度的变迁
文/中国市场学会理事长 高铁生
无论是印度，还是中国，两国化肥政策目前都正在经历一场变革。两国都属于世界人口大国，两国都存在粮食安全和农业转型问题，两国农业生产的主导模式都是“小农耕作”制，良种改进和化肥增施是促进两国农业发展的重要手段。因此，两国在农业发展和农业政策制定方面具有很强的可比性，化肥政策也不例外。印度化肥制度变迁对中国化肥行业发展具有重要的借鉴意义。
印度化肥工业是在“促进农业发展、实现粮食自给自足”政策背景下催发成长起来的。印度国内第一家化肥生产企业建于1906年，但是化肥工业的大发展则是20世纪60年代绿色革命以后的事情了。在政府的扶持下，印度化肥工业发生了翻天覆地的变化，其生产规模由1950年的3万吨飞跃到2004年的1506.3万吨，增长了400多倍，一跃成为世界第三大化肥生产大国。生产规模的持续扩张也同时推动着消费水平的不断提高，印度化肥消费与化肥生产增长步调基本一致，化肥消费总量也从1950年的不足7万吨大幅提高到2003年的1680万吨。
从加强管制到放松管制
由于化肥投入与农业产出的显著函数关系，化肥产业政策自然也要服从于农业发展需要。与国内农业发展以及国内化肥市场供求矛盾转换相适应，独立以后，印度化肥产业政策演变也大致分为两个阶段，即“加强管制，鼓励化肥生产和消费”阶段和“放松管制，注重提高生产经营效率”阶段。
加强管制，鼓励化肥生产和消费
在对化肥产供销各环节实行全面干预的过程中，价格管制和流通管制是政府干预化肥市场自发运行的主要手段，它们有力实现了化肥低价销售和公平分配的预期目标。
价格政策是化肥产业政策的核心内容，是各方根本利益之所在。印度《化肥管制条例》中规定，为了确保农户以合理的价格购买得到农业用肥，中央政府可以根据实际需要对相关化肥产品零售价格实施统一定价。与此同时，政府定价还必须充分考虑企业合理的利益要求。由于中央政府所确定的化肥统一零售价格始终远远低于企业实际生产成本，政府为了保证生产厂家或经营商严格遵守统一定价制度，就必须对企业生产经营费用给以足额补偿。这就是价格管制政策的核心内容。
在制度实施初期，化肥补贴数额并没有统一标准，企业生产经营成本计量往往取决于企业的实际谈判和公关能力。1973年国际市场石油价格飞涨，国内化肥进口商和以石油、天然气或石油精为主要生产原料的化肥生产厂家面临前所未有的经营困境。为了帮助这些企业摆脱困境，于是政府决定采取横向转移支付办法，强令效益好的生产企业对处于困境的企业进行适当补贴。这一做法并没有使困难企业摆脱困境，反而致使国内化肥行业效益全面下滑、企业普遍陷入低迷态势之中。于是，1976年政府紧急成立了一个专家委员会以修改和改进化肥价格管制政策。维系价格生产补贴机制（Retention Price Scheme，1977年）就是在这种背景下出台的。维系价格生产补贴机制其实就是一套用来规范化肥企业生产经营成本（即所谓维系价格）计量并在成本变化与补贴调整之间设立联动关系的标准和准则。维系价格构成包括生产经营成本明细项目（变动成本、加工成本和资本相关费用）、产能实现效率（80％）和税后投资回报率（12％）。从1977年开始，政府先后对国内生产或进口的主要化肥品种尿素（1977年）、DAP（1979年）、复合肥（1979年）和SSP（1982年）等先后实施以维系价格为基础的生产补贴政策，并定期根据各产品主要成本变化重新核算维系价格和调整补贴数额。在丰厚投资回报保证的维系价格生产补贴机制激励下，印度化肥行业很快进入一个新的增长高峰期，化肥总产量从268万吨（1977年）再次跨越到986.3万吨（1991年），市场供求状况得到前所未有的改善。
如果说价格政策是一种划定各方利益如何分配的体系，那么流通政策就是一种保证各方既得利益切实实现的机制。为确保低价化肥能够公平并及时送到农户手中，政府对化肥流通环节也实施了严格管制措施，形成了两个层次的管制架构：第一是中央宏观统筹层面的。为了保证国内化肥市场供求平衡，每年中央政府都要在春耕和秋耕之前各召开一次全国化肥供需动员大会，与会代表包括各邦农业管理部门、铁路运输部门、化肥生产厂家、化肥进口经营机构、化肥生产原料供应部门以及中央化肥协调委员会。协调委员会要在与各邦农业管理部门、化肥生产企业协商基础上确定今后半年的化肥供求总计划，并以此估算产销缺口并相应确定进口计划；协调小组还要制订各邦供肥安排计划，向企业下达明确的并以邦为单位的化肥供应指标。这样各邦化肥供求平衡问题在中央政府统筹安排下就得到了有效解决。第二是地区封闭流通层面的。与各邦化肥分发调拨计划相对应，各邦境内化肥流通实行封闭式运行机制。在中央政府化肥分发调拨的框架内，国营企业和农民合作社所属企业生产的化肥主要通过各邦农民合作经营组织渠道销售给农户，而私营企业生产的化肥则主要通过私人经销商渠道销售给农户。虽然这两个渠道在产权所有、经营机制以及担负使命等方面有所不同，但在分销结构上基本还是相同的，都是通过邦、区及村等三、四级批零环节将化肥流转到农户手中。以农村合作经营组织渠道为例。一级批发业务均由邦属农业市场合作联盟组织（State level Apex Cooperative Marketing Federations）来垄断经营；二、三级批发业务则由邦属辖区各级农业合作社来承担；零售业务则由农村基层信用合作社（Primary Agricultural Credit Societies）来实际承担，它们除了负责各种农资供应外，还对农户提供短期农资赊销业务，解决农户生产资金周转问题。
放松管制，提高生产经营效率
上世纪90年代以后，印度化肥行业从快速成长阶段开始进入一个新的历史发展阶段。化肥消费与生产虽然仍然保持增长趋势但更具有迂回发展的特点，产销缺口也逐步稳定下来且有缩小趋势。因此，是否应该及时调整行业政策以应对形势发展需要成为有关各方当时争论的焦点。改革人士宣称放松管制可以提高企业生产经营效率，并可减轻国家财政负担。而行业代表们则认为时下并不具备改革条件，放松管制只会导致产品大幅波动和市场供求秩序混乱。双方各执一词，相持不下。1991年，卢布贬值，化肥财政补贴猛然上涨了27.8%，政府不堪忍受,于是决定着手开始化肥政策改革。
1992年8月，政府全面取消磷肥和钾肥的管制；而为了鼓励偏远地区氮肥消费，则保留了对氮肥的管制。考虑到磷肥和钾肥涨价的可能，政府决定适当提高粮食价格以补偿农民的损失。然而，事情远非当初想象，在宣布取消磷肥、钾肥价格管制以后，其价格骤然飞涨70%—100%，并且出现紧急缺货问题。尽管政府随即采取了若干措施来促进生产原料进口和鼓励企业扩大生产，缓和了供求紧张形势，但是并没能有效降低磷钾肥产品价格，它们消费急剧下降，氮磷钾肥施用比例也明显出现倒退现象。
于是，为了阻止局面继续恶化，缓解土地养分失衡态势，1996年7月开始，政府决定对DAP、MOP以及SSP等磷钾肥产品实施最高限价政策，并对企业低于生产经营成本销售的折价亏损部分给予一定补贴，即折价销售补贴政策（Concession Scheme）。与维系价格生产补贴不同，折价销售补贴数额是根据行业平均生产经营成本来计算，而不是应对单个企业实际生产经营成本而逐一核算；折价销售补贴只按照产品种类及产地（国产抑或进口）简单划分，并规定每半年调整一次（参见表3）。与维系价格生产补贴机制相比，折价补贴政策更能促进行业整体运作效率：最高限价机制由于灵活的定价机制而比统一售价制度更能督促流通环节提高效率；而折价销售补贴机制则能通过行业平均生产经营指标的建立来促进企业努力改进生产、降低成本。
尽管磷钾肥行业初次市场化改革没有达到预期目标，但是这次改革仍然是一次有益的探索，而且也取得了一定成果。一方面，价格管制政策由维系价格生产补贴机制转变成销售折价补贴机制，虽然这种定价机制仍然属于政府价格管制范畴，但是这种定价机制已经引入了激励企业改进生产经营效率的内容；另一方面，这次流通体制改革取得成效却是十分显著的，在打破化肥经营条块分割的基础上企业纷纷开始探索建立新的化肥分销机制。
新一轮化肥（尿素）政策转变视角
经过政府的干预与调控，很快磷钾肥市场秩序又恢复了正常，消费和需求仍保持增长的趋势（但缓慢的），氮磷钾施用比例也逐渐开始恢复正常。1995年，印度加入关贸总协定。按照相关要求，印度将开放国内化肥市场，化肥行业面临生死严峻考验。而另一方面，由于前期改革失误，化肥补贴数额剧增，政府财政面临巨大困境，必须找到一条措施来有效降低化肥补贴。自然而然，这次化肥政策改革的视角转向了尿素行业。
为了应对国际竞争需要，同时也是为了缓解政府财政压力，1998年，政府决定着手对尿素产业实施改革。借鉴磷钾肥行业的经验，政府决定改进尿素产品价格管制方法并分阶段放开对尿素产品流通的管制。按照规定，改革从2003年4月1日开始，主要涉及价格和流通两个方面：
分组定价补贴机制
与DAP行业不同，尿素行业具有复杂的生产主料背景，其中，天然气尿素生产企业占尿素企业总产能的60％左右，石油精尿素生产企业产能约为30％，剩余的是重油尿素生产企业和煤或焦炭尿素生产企业。各主料能源利用效率不同，天然气利用效率最高，成本节约效果最好，而且还能实现清洁生产，对环境污染很低，因而成为尿素生产主料中的最优选择。但是，主料配套设备属于专用性设备，主料转换需要巨额投资，企业很难在短期内完成这种转化。无视这些现实，实施像DAP产品一刀切的定价办法 ，只能引发尿素行业大幅动荡，而不达到督促企业提高效益的预期目的。因此，政府决定采取一套过渡的办法，根据主料不同和设备使用年限不同，采取分组定价策略，以平稳实现企业效益提高的目的。具体分组标准为：1992年以前建成的天然气尿素生产企业、1992年以后建成的天然气尿素生产企业、1992年以前建成的石油精尿素生产企业、1992年以后建成的石油精尿素生产企业、重油尿素生产企业以及煤或焦炭尿素生产企业。这样，维系价格确定就不再以根据各个企业具体不同情况而逐一确定，而以各组组内企业平均生产成本进行确定；相应地，政府补贴根据尿素产品最高限价与每组维系价格之间的差额进行支付，从而形成更为透明的补贴机制。另外，新政策价格调整参数也有所变化：新政策将价格调整参数限定为“原料采购成本”，排除了老政策中包含的“加工成本”和“资本相关费用”参数，以限制企业在加工成本和资本相关费用方面的扩张。
尽管改革分成两个阶段进行，但其政策差别不大，只是第二阶段比第一阶段实施了更为严格的能源消耗指标。在第一阶段，分组定价实施还保留了一个例外条款，允许生产成本高于组内平均生产成本20％以上的企业实行另行定价，给它们留出一年时间尽快改进经营；而在第二阶段，分组定价全面实施，不再保留例外条款。
分阶段放开尿素流通管制
新的尿素产业政策不但要在产品定价方面有所突破，还准备在流通环节上也创造出更多的活力。借鉴DAP、MOP及SSP等产品流通体制改革的经验教训，政府决定分两个阶段放开尿素产品流通管制以避免市场出现大幅波动情况。第一阶段，从2003年4月1日到2004年3月31日，取消对50％的尿素产品流通管制（2003年秋季先放开25％，2004年春季再放开25％）；第二阶段，从2004年4月1日到2006年3月31日，全面放开对尿素产品流通的管制。
新一轮化肥（尿素）政策改革面临“两个坎”
如今，尿素政策改革启动已经两年多了，分组定价方案和分阶段放开流通管制计划也已经进入到第二阶段。当前看来，改革成效还是显著的：一方面，政府化肥补贴明显降低；另一方面，市场没有出现大的波动，尿素生产也从徘徊不前转变为持续回升。
尽管目前看来此次尿素政策改革成效比较显著，但是尿素市场化改革的继续深入推进还要解决两个重要问题。
天然气供应问题
在尿素生产中，尽管天然气是各种原料的最佳选择，但是天然气的供应并没有保证，这可能成为影响印度尿素行业今后发展的一个重要因素。受资源储备所限，印度天然气供求存在巨大缺口。2003年，尿素行业天然气每天需求为33.32百万标准立方米，而每天实际供应为22.13百万标准立方米，每天供求缺口为11.19百万标准立方米，缺口率达33.6%。因此，许多天然气企业被迫同时使用两种原料生产，以解决天然气供给不足的问题。由于成本管制的压力，新的尿素生产企业必须采用天然气进行生产，而原有的企业也在尝试从非天然气生产向天然气生产的转变，这就势必进一步加剧天然气供求压力。政府如不能妥善解决天然气供应问题，必将牵制新政策的实施效果并将从根本影响尿素行业长远发展问题。
偏远市场尿素供应问题
偏远地区化肥供应直接关系到这些地区农业发展的问题，取消化肥流通管制必然会产生上述问题。从被取消管制的尿素产品市场流向来看，约60％左右的尿素产品在产地附近地区就被就地销售了，而只有不到6％的尿素产品才被送往较为偏远的地区进行销售。可以想象，其余的被管制的50％尿素产品流通管制再被放开，尿素产品也仍然会按照上述路线进行延伸，偏远地区市场不能得到充分覆盖。因此，政府要么继续保持对部分尿素产品流通管制的格局，要么放开其余部分流通管制并同时采取专门补救措施来解决偏远地区化肥供应问题。
印度化肥制度变革的启示
印度农业因为“粮食自给”目标已经实现而进入了结构调整阶段，资源要在农业内部之间以及农业部门与非农业部门之间重新整合配置。尽管农业结构调整有序进行需要政府进行适度干预和采取有力的农业保护措施，但市场机制仍然是资源配置的基本依赖手段。政府可以通过农业研发、基础设施建设等来支持农业生产的发展，也可以通过农产品定价或直接补贴等体制来提高农民收入，但是必须将这样的干预限定在一定的范围之内，才能最终保证在农业结构调整中实现资源的优化配置。至于化肥产业，无论是为了实现世贸组织承诺、应对国外企业竞争，还是为了缓解政府财政压力、促进企业效益提高，都需要政府重新定位化肥产业政策，矫正扭曲市场的行政干预措施，进行全面的市场化改革。
市场放开同时要加强市场调控。化肥市场运行具有以下特点：生产是常年性，而消费是季节性的；生产是相对平稳的，而消费是经常变化的；生产在前，而消费在后。因此，化肥市场运行波动很大，需要政府进行必要干预和调控。
由于地区化肥市场差异很大，所以印度化肥市场调控实际是以邦为执行单位的，市场供求总量平衡也实际体现在地区化肥市场供求总量平衡上的。为此，地方政府必须密切关注本地农业用肥需求变化，为宏观调控提供参考依据；还要建立与中央政府的密切联系，在发现市场异常波动后能够迅速获得中央政府支持；以及加强对化肥市场经营主体的监管，规范地区市场经营秩序等。