文/中国市场学会理事长 高铁生
尽管20世纪70年代以来，台湾农业呈现一种缓慢而跳跃的增长趋势（时而正增长，时而负增长），但是农业生产总水平却不断创造着新高。80年代初期，岛内稻米出现持续过剩现象并有不断加深的迹象，台湾农业开始进入结构调整时期。与粮食安全密切关联的化肥等物资对农作的战略地位也随之下降。加之国际市场行情的稳定以及国内供求环境的宽松，当局对化肥产销直接干预的理由不复存在。
就公营化肥与民营化肥竞争的情况来看，公营化肥尽管背负稳定市场供求的重任，但其所占市场份额却呈现不断下降趋势。在定价机制、营销手段以及生产经营效率等方面，公营化肥企业都无法与民营化肥企业所比拟。在市场区域分割方面，民营化肥不断占领交通要道邻近的市场区域，而公营化肥却有逐步退缩偏远郊县的趋势。一个占尽体制先机、发展势头迅猛，一个却背负重任、步履蹒跚。这种以公营资产低效运行、当局财政苦苦支撑的二元市场体系架构注定要被打破。
台湾化肥产销制度改革现状
化肥产销自由化改革兴起
1996年台湾当局颁布实施的《化肥政策调整方案》是这次化肥产销制度改革的纲领。化肥产销制度自由化改革涉及补贴、产品定价、市场体系、企业经营体制以及进出口等方面内容。《方案》提出要用6年时间（即于2003年1月1日之前）实现产销制度自由化改革。
首先，取消化肥补贴和统一定价制度，实施市场自由定价。统一定价虽然可以降低农民用肥风险，却不能有效调节市场供求，改善资源配置效率低下的局面。相反，市场定价却可以反映资源稀缺程度，提高配置效率。因此，化肥自由定价不仅要反映地区市场供求变化，还要实现与国际化肥市场价格的链接。
其次，打破化肥分销渠道的体制界限，创造公营企业与民营企业公平竞争的环境。公营企业要为当局承担“保障粮食作物用肥充分供应”的职能，而民营企业则没有这项负担。在渠道放开的情况下，两者实际处于不公平的境地，公营企业在竞争过程中难免会出现日渐势微的势态。因此，化肥产销制度自由化还必须包括“解除传统体制强加给公营企业不平等负担，实现公营企业与民营企业公平竞争”的内容。
再次，允许公营化肥企业进行民营化改革，解决公营企业缺乏内在动力的体制问题。尽管台肥公司等公营化肥企业在推广科学施肥、保证农业用肥充分供应等方面曾经发挥过不可替代的作用，但是由于其公营官办的性质难免会产生企业满足现状、缺乏改善生产经营效率内在动力的体制诟病。因此，构筑公平竞争平台还必须要矫正当局所有制偏好，允许企业根据经营需要自行调节股权结构，根除影响企业改善效益的体制因素。
最后，开放地区市场，实现化肥产品进出口自由贸易。作为世界贸易组织的成员，台湾 必须实现“开放地区市场，取消非关税壁垒，实现自由贸易”的承诺。通过与国际市场的对接，最大程度地改善资源利用效率和提高地区化肥市场整体运作效率。
《化肥政策调整方案》颁布实施以后，台湾当局开始实施各项具体改革措施。1999年9月，台湾最大的公营化肥企业——台肥公司完成民营化改制，当局开始退出化肥供销体系；1999年9月，当局解除化肥进口限制，实现地区市场的全面放开；2003年1月，化肥定价全面放开，化肥交易实现全面自由化。
改革后的化肥市场运行效果良好
2003年1月，台湾化肥市场全面实现自由化以后，市场秩序井然有序，没有发生肥价大幅波动，也没有出现化肥短缺的现象。尽管美伊战争推动国际原油价格上涨并造成制肥原料和海运费相继上涨，但是由于当局采取果断有力措施顺利制止了岛内肥价上涨以及部分地区供货暂时性短缺形势的恶化，没有给农业生产带来太多负面效应。
其一，市场价格波动情况。就国际市场来看，尿素价格从2003年1月份的每公吨135美元上涨到2004年8月份的225美元，涨价幅度为66％；氯化钾从每公吨120美元上涨到195美元，涨幅为62％；液氨从每公吨145美元上涨到307美元，涨幅为112％。就地区市场来看，由于原料占生产成本的70％，因此生产成本相应增加40％。据农委会调查，2004年8月市场化肥零售价格较2002年年底相比，氯化钾上涨了59％，尿素上涨49％，各项复合肥料上涨幅度在6—19％之间波动，各项化肥平均上涨约为21％左右。针对这种情况，台湾当局决定为农民提供运费补贴250元/公吨以抵补部分上涨肥价，同时要求生产企业自行吸收成本上涨负面因素、控制肥出厂价格以减轻农民负担。由于化肥分销环节比较简单、价格信息透明，因此运费补贴和肥价管制很快见效，抑制了肥价上涨的势头。
其二，市场化肥供应情况。台湾地区硫酸铵生产完全可以满足岛内农业用肥需要。2004年产量约为53万吨，而岛内施用量约为26万吨(其中直接农用21万吨，供作复合肥制肥原料5万吨)，其余外销，整体供求形式非常宽松。但是，2005年春作期间，云林县、彰化县等部分地区却发生硫酸铵紧急短缺现象，对春耕造成一定程度的负面影响。造成这种临时短缺的原因可能主要有两个：一是农民预期硫酸铵价格还要上涨，于是进货较多，造成市场暂时短缺；二是国际硫酸铵市场行情看涨，台湾生产的硫酸铵纷纷流向国际市场，因而出现岛内部分地区暂时出现供应不足现象。针对这种情况，台湾当局决定暂停硫酸铵出口，优先保证岛内需求；同时指定台肥、中石化等公司具体负责为云林县和彰化县定期定额提供硫酸铵；成立“硫酸铵肥料调配工作小组”，每周定期协商各县市化肥供应量及调配事宜，以充分供应春耕所需硫酸铵肥料。通过上述措施的运用，台湾地区化肥市场又恢复了正常运行。
台湾化肥市场改革启示
改革的条件：市场供求基本平衡或供大于求
随着基于“粮食安全”化肥战略作用的减弱、公营民营企业不公平竞争矛盾的凸现以及加入世界贸易组织日期的逐渐临近，对化肥产销制度进行自由化改革成为一种必然发展趋势。但是，必然向实然的转化是需要条件的，存在一个时机把握的问题。台湾化肥制度改革的成功在很大程度上得益于台湾地区已经具备改革的基本条件，化肥市场供给远远大于需求，这样就最大程度地减少了改革可能带来的各种社会震荡。
短期看，化肥生产存在相对刚性，而化肥消费是变化的，因此，消费变化决定了化肥市场供求的基本态势。自1992年，台湾地区化肥消费开始趋于逐年下降趋势；而化肥生产则保持持续增长并于1998年达到颠峰后才开始追随化肥消费呈现缓步下降趋势。供大于求的市场态势为制度改革创造了宽松的环境，既促进了产业结构的优化，又避免了短缺可能引致的市场秩序混乱。
改革事前准备工作要充分
台湾化肥产销制度改革的成功还要归功于当局充分利用6年过渡时期为市场自由化改革平稳过渡创造了有利条件。
首先，鉴于统一定价市场低于国际市场价格，当局决定逐步上调统一定价，减少两者之间的差距。为了支持农业生产、鼓励农作用肥，台湾当局一直实施肥价稳定政策，从1990年到1997年，各类化肥产品价格基本没有调整过，部分产品(尿素、氯化钾等)的零售价格远远低于生产成本或进口采购费用。因此，实现市场定价后必然意味着价格大幅上涨。为了减小市场波动幅度，当局决定分步上调尿素、氯化钾等产品价格，给市场以充分价格预期，为放开市场价格奠定基础。
其次，积极推动合理化施肥运动，以节约用肥，减少化肥采购费用。农业施肥普遍采用表面撒肥或多量少次的粗放施肥方式，不但造成用肥大量浪费，而且也对环境造成污染。因此，地区农委会决定通过教育、倡导农民依据农业技术单位需肥诊断推荐施用量、化肥种类以及施肥方法来施用化肥的方式，切实减少化肥用量以及减轻农民用肥支出负担。
再次，大力推广绿肥作物和使用有机质肥料。地区农委会一方面通过免费提供种子的形式引导农民利用休耕期间种植绿肥作物来增进土壤肥力，另一方面又通过财政补贴方式鼓励农户优先使用农牧废弃物制成的有机肥料以减轻农业环境的污染。两种措施都客观地起到了降低化学肥料施用数量和增强抵抗国际市场波动能力的作用。
重构储备体系和流通渠道
化肥市场供求具有明显的季节性波动特征，通过“淡储旺销”的逆向调控措施可以有效平稳市场波动。在计划产销时期，化肥产销主要是通过年度计划进行统筹安排的，而由前省粮食局和台肥公司共同组成化肥储备体系并不能算是真正意义上的“淡储旺销”宏观调控工具，而充其量只能是化肥流通过程中的仓储环节。但是，市场放开同时也意味着传统由计划统筹协调供求机制的废除，通过建立化肥储备调控机制来防范市场波动就成为一项必要的宏调措施。由于台湾当局机构的调整以及台肥公司的改制，因此，它们不再适合承担政策储备任务。新的化肥储备任务主要是由地区农委会和县乡农会共同承担，一方面是因为它们与农民利益更为一致，另一方面则是因为它们接近消费，能够及时解决突发的供给短缺问题。在正常时期，储备通过市场竞价实现；而在化肥短缺的危机时刻，储备可以通过行政干预来及时补充。
尽管台湾化肥分销渠道经历了由有计划控制到完全放开的变化，但是以农会或专业生产合作社为主体的渠道机构还是被保存下来了。私人经销商虽然市场反应更为灵敏、交易费用也更为低廉，但它很难突破农会和合作社内部所集结的无形的利益纽带。农会和合作社为农民准备了生产指导、产品销售、资材采购、资金拆借等一揽子服务；农民组织起来以整体形式参与社会分工和市场交易可以有效克服单个农民固有的知识、技能、资金等瓶颈。因此，农会和合作社与农民的利益更为一致，农民更倾向于以农会或合作社为终端的肥料分销渠道。但是，私营经销商也扮演着重要角色。它作为专业化分工而存在的经营实体，对市场瞬息变化有着敏锐的观察能力，掌握着每个时点的市场同类产品最低价格，不停地为顾客更新产品报价以拓展自身生存与发展的空间。总之，私营经销商、农会以及专业生产合作社等相互竞争的态势为农民提供了最优的肥料采购价格，客观地提高了肥料市场整体效率；而农会和合作社等作为农民自组织的形式又在零售环节则发挥着平稳肥价波动、保证肥料及时充分供应的基础保障作用。
建立健全完善的法律法规
肥料是农业生产的重要资材，其品质优劣直接关系到农作物的产量和质量。传统农业施肥仅注重氮磷钾三种要素，而如今肥料成分趋于多元化。除了三要素肥料外，还使用各种次量、微量要素肥料、植物生长辅助剂以及有机质肥料，且有部分由废弃物或工业副产品所制成，因此，肥料成分复杂，部分肥料甚至含有有害物质，如管理不当，不但农民的权益受到影响，水源、农田及农作物也有可能受到污染，故有必要加以管理。为了有效执行肥料管理，1999年台湾颁布实施《肥料管理法》，对各种肥料规格、申领肥料登记证的程序、肥料查验办法及劣质肥料取缔等都做出了详尽规定，为净化市场秩序、规范市场运行建立了扎实的立法基础。
在肥料行政管理体制方面，修正了传统肥料行政多头管理的建制，明确了以农委会为主导的多部门协调的行政管理机制，并在机制具体运作中确立了地区农委会着重决策、县乡农会着重执行的分权原则，保证了肥料管理目标的统一和肥料管理工作的有力开展。
台湾地区化肥产销制度市场化改革一个重要内容就是化肥财政补贴制度改革。一直以来，化肥财政补贴主要对企业补贴和控制化肥产品定价来实现对农民用肥的间接补贴。为了实现化肥产销制度的彻底市场化改革，从2000年开始，当局决定逐步提高化肥产品价格并缩减化肥财政补贴。5年来，台湾地区化肥消费并没有因为化肥产品价格的逐年提高而呈现明显下降趋势，其主要原因一方面是因为岛内农产品价格条件有所改善，另一方面则主要是因为化肥费用占农业生产支出比重相对较小，因而化肥消费价格弹性也相对较小。90年代以后，台湾地区肥料费用占粮食作物生产费用总支出比重很小（低于10％），因而为肥价制度改革创造了很好的条件，为化肥产销制度自由化改革的成功打下了基础。2004年，尽管肥价平均上涨21％，但是对农业总体生产费用只提高1.7％，影响微乎其微。在这种条件下，化肥产销自由化的推进、化肥补贴的取消以及化肥产品价格的波动都不致过分加大农业经营的风险和加重农民的负担。因此，化肥费用在农业支出所占比重是确定化肥财政补贴政策改革的一个重要参考据。