◎／文 贾晓俊
党的十六届五中全会上提出了建设社会主义新农村，它为新形势下做好“三农”工作指明了方向，同时也对我国新一轮财税改革提出了新要求，新的财税改革只有服务于这一目标才能更好地发挥其宏观调控功能和公共服务功能，才能成为推动农村全面发展的基础和杠杆。为此，笔者认为我国今后的财税改革应在以下几个方面大有作为。
巩固农村税费改革成果，促进农业发展，农民增收
从2000年我国农村税费改革开始试点到2006年全国范围内全部取消农业税，经过几年的不懈努力，我国农村税费改革取得了历史性的突破，与农村税费改革前的1999年相比，农民每年减负总额将超过1000亿元，人均减负120元左右。农业税的取消规范了国家、集体和农民之间的分配关系，彻底铲除了“搭车”收费和加重农民负担的根基和平台，使得农业生产成本降低，从而大大激发农民的生产积极性，促进了农业增产。另一方面，农业税的取消极大地减轻了农民负担，间接地增加了农民的收入。目前，为了推进新农村建设，必须巩固农村税费改革已取得的重大成果，但鉴于免征农业税后引发的一系列问题，相关配套改革的任务相当艰巨。具体来看，改革应涉及以下几个方面。
（一）改革我国现行预算管理体制
我国1994年分税制改革对中央政府和地方政府之间的财力和财权做了划分，而省级以下各级政府之间事权和财权划分则没有做明确的方向，在实践中，各地方政府纷纷仿效中央的做法，尽可能多地从下级财政抽调资金，以加强本级政府的财力，将收入大、有潜力的税种上收，到县、乡一级税种所剩无几。在财权上收的同时，事权却呈现下放的态势，特别是农村公共产品在分税制下更多地要由基层政府负担。由于基层财政财权和事权不对称，导致县乡财政维持正常运转的资金有很大部分要依赖非税收入，收入结构不合理再加上转移支付制度不健全，所以2000年税费改革以来，随着预算外资金纳入预算内步伐的加快以及非税收入的取消，县乡财政收不抵支的矛盾突显出来，特别是农业税取消之后，乡镇财政运转陷入困境，为此，乡一级财政在很大程度上要靠上级财政转移支付才能维持正常运转，从而更加大了基层财政对上级财政的依赖程度。特别是目前我国采取“乡财乡用县管”的模式解决乡镇财政困难问题，笔者认为，这种模式对于解决我国目前乡镇财政困境只能是暂时的选择，乡一级政府作为我国五级政权机构的最低一级负担着大部分农村公共产品供给的重任，在现有状况下，如果所有开支都靠转移支付来解决，就会失去相对独立性，再者，这种做法也与分税制建立的初衷相背，等于是向统收统支财政体制的回归。
从长远来看，我国分税制应在合理划分各级政府之间事权的前提下，合理划分财权，特别是省以下各级政府的收入划分，同时，进一步完善地方税体系建设，通过开征新的税种，如不动产税、遗产税、赠与税等来开辟财源，另外，应赋予地方政府对地方税种的部分税收立法权和征税权以保证地方政府提供地方性公共产品的收入来源。第三，改革现有的转移支付制度，压缩专项转移支付规模，扩大具有均等化作用的一般性转移支付，改革原有的基数法，采用因数法，促进地区间基本公共服务和基本设施建设均等化。
（二）统一城乡税制，促进城乡、地区协调发展
我国为了适应“二元”经济体制结构一直实行城乡有别的税收政策，对农业单独征收农业税。2006年，农业税全面取消标志着“二元”经济体制消亡的步伐加快，与之相适应，城乡有别的税收政策也应取消，城乡居民应享有平等的税收权利和义务。另一方面城乡居民，不同地区居民之间不断扩大的收入差距也客观上要求统一的税制加以调节。统一城乡税制是一个大的工程，改革的关键是：必须理顺涉及农业用地的地租、税收、费用关系问题。地租是土地所有者从土地使用者手中取得的使用土地的报酬，是土地所有权在经济上的体现；税收是国家为满足社会公共需要而强制征收的收入；费用是一个补偿性概念，是对经济生活中特定人群提供劳动或服务的补偿。我国现行的农村土地所有制是集体所有制，农民通过与农村集体组织签订承包协议租种集体土地，在这种土地所有制下，按照市场经济规则，农民应向农村集体组织交纳地租，而集体组织作为土地所有者应向国家交纳土地税或财产税。只有这样才能有利于合理使用土地，有利于区别耕地的优劣，使土地作为稀缺的不可再生的生产要素的价值得以体现，土地所有权得以实现。但在我国，地租和土地税则处于缺位状态。除此之外，统一后的税制可以对参与流通的农产品征收增值税，对农民个人收入征收个人所得税。
合理调整支出结构，大力支持新农村建设
（一）继续加大支农支出，形成稳定增长机制,促进农业生产可持续发展
农业是天然的弱质产业，其生产面临自然和市场双重风险，所以从世界范围来看，无论发展中国家还是发达国家，政府都很重视对农业的保护。我国作为农业人口大国，农业基础设施落后和农业生产分散经营等特点都要求政府大力增加生产性公共产品投入。但纵观财政支农支出规模的变化可以发现，改革开放以来财政支农支出增长不稳定，呈现起伏波动的特点，这一方面与我国农业政策有关，另一方面与我国粮食供给状况有关。粮食欠收，支农支出增长速度加快；粮食丰收，支农支出增长速度减慢。支农支出的增长囿于对粮食供给目标的追求，没有形成稳定的支农支出增长机制。具体来看，20世纪80年代中期，农村家庭联产承包责任制的推行促使农业生产全面快速增长，农村经济持续呈现前所未有的繁荣局面，在这种情况下政府忽视了对农业投入的重要性，发展农业和农村经济过多地依赖于如家庭承包制度等的政策性因素的力量，从而导致这一时期财政支农支出虽然在不断增长，（年均增长率为8.67%）但增长速度明显低于同期财政总支出平均递增15.27%的速度。特别是家庭承包制下农业投入主体多元格局形成致使财政对农业基础设施投入尤显不足；1985年，农业生产发生了明显波折，当年粮食，棉花产量分别比上年减少69%和33.7%，主要农产品减产使政府发展农业的指导思想发生变化，体现在其政策口号由原来的“一靠政策，二靠科技”改变为“一靠政策，二靠科技，三靠投入”，说明政府对农业投入开始重视，1986－1994年，财政支农支出年均增长率为14.97%，比12.71%的财政总支出增长率高2.26个百分点；1994年－1997年我国经济出现过热现象，国家采取一系列措施治理通货膨胀，这一时期，财政对农业的投资增长速度下滑，比上一阶段下降了1.93个百分点；1998年，我国经济出现通货紧缩，国家开始推行积极财政政策刺激经济发展，其中增发国债加大基础设施投资便为加大农业基础设施建设投入提供了契机,故1998年与上一年相比，支农支出增长50.68%，但随后的1999年－2003年财政支农支出增长速度均小于同期财政支出增长速度；2004年，出现粮食生产相对不足的现象，为此财政一方面加大了农业税的减免力度，另一方面加大了对农业的投入力度，支农支出比上一年增加34.39%。
农业的特殊性以及社会主义新农村的建设都要求对我国财政支农支出不能仅限于对粮食供给目标的追求，而应持续加大对生产性公共产品的投入并形成稳定增长机制以促进农业可持续发展。从实践来看，2004年，我国财政安排的支农支出总额达1694亿元，明显高于往年，同时，中央财政新增用于教育、文化、卫生等方面的投入将主要用于农村。总之，只要使这种增长的趋势长期保持下去，就会真正建立起财政支农资金稳定增长机制。除此之外，增加支农支出的同时还应调整支出结构，按照WTO《农业协议》的要求，在允许的范围内合理使用“黄箱”政策，如对农民种粮的直接补贴，生产资料补贴等，加大对“绿箱”政策所包括的项目的投入力度，如农业基础设施建设、农田水利、耕地质量和生态建设，农业科技推广体系建设、农业社会化服务体系建设、农业保险制度和保险体系的建立等。
(二) 落实科学发展观，在公共财政体制框架下建立统一的公共产品供给制度
一直以来，由于我国“二元”经济结构的存在，与之相适应产生了城乡有别的公共产品供给制度，城市所需的公共产品由政府统一供给，所需资金主要由财政预算安排。农村公共产品中，生产性公共产品由政府统一安排，所需资金由财政预算安排，而消费性公共产品政府则通过制度内供给与制度外供给相结合的方式提供，即一部分公共产品由财政资金安排，其余部分则要靠基层政府预算外收入和集资款提供。由于预算外资金管理混乱，约束和监督不强，在乡镇财政困难的条件下，预算外资金首先用于弥补行政经费开支，真正用于农村公共产品提供的支出则很少。从2000年我国农村税费改革起动到2006年在全国范围内全面取消农业税，农村税费改革取得重大突破。但同时由于作为乡镇财政主要收入来源的乡统筹收入，农业税收入被取消，乡镇财政运转陷入困境，农村公共产品供给短缺变得更为严重。为此，要建立统一的公共产品供给制度,关键是要取消消费性公共产品制度内供给与制度外供给相结合的做法，将农村消费性公共产品供给统一纳入制度内供给，所需资金由财政统一安排。温家宝总理在省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班结业式上明确表示，“从2006年起，新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，政府征用土地出让收益主要用于农村。”
完善农村公共产品供给的决策机制，建立“自下而上”的农村公共产品决策程序，促进农村管理的民主化
我国农村公共产品供给实行的是“自上而下”的决策机制，其供给由上级决定，而上级政府又不可能准确地、全面地了解和掌握农村居民对公共产品的需求状况，在这样的机制下，不可避免地会产生有些公共产品的供给不符合农民的需求，造成资金的浪费。所以，为促进农村公共产品的有效供给，应完善农村公共产品供给有决策机制，建立“自下而上”农村公共产品决策程序，为农民表达对公共产品的需求开辟渠道，创造条件，从而提高农村公共产品供给的科学性和民主性，同时推动农村各方面管理的民主化进程。
（作者单位：山西财经大学财政金融学院）