在建设社会主义新农村的过程中，最重要的问题是想尽一切办法促进农村经济持续、快速、健康地发展。近几年，国家采取了很多刺激经济增长的办法，特别是实施了对农业税费的减免、对农户的直接补贴、对农产品价格的托市等一系列扶农、辅农和惠农政策，从而启动了农村市场，使占全国人口８０％以上的工人和农民的手持货币量明显增加，使整个国民经济开始有所回升。同时，我们也应该看到要保持对国民经济起着重大支撑作用的农村经济的持续发展，便不是一件轻而易举的事。要持续发展农村经济，全面建设小康社会又离不开农村金融的支持和投入。本文拟就农村金融面临的困难、原因以及发挥其整体功能的设想谈点浅见。
一、农村金融整体功能探析
农业银行、农业发展银行、农村信用社是农村金融的三大支柱。从形式上看，商业银行、政策性银行、合作金融几乎覆盖了农村经济的方方面面；但实际上，由于各金融组织在行业上自成体系，在业务上各自分割，而且存在着许多自身难以克服的困难，因而，很难发挥农村金融的整体服务功能。
１、国有商业银行的地域局限性。农业银行以支持乡镇企业、农村商业、农业以及农村私营和个体经济为主，在我国的中西部地区，乡镇企业基本上处于停顿或半停顿状态；农村商业在转轨中也参差不齐；前期的集体农业贷款已基本上变成了呆账，当前的农业贷款也大部分被信用社所取代。因而，农业银行的业务范围在逐渐缩小，信贷风险在不断扩大，活力越来越小，效益越来越差。越是经济欠发达地区，银行自身生存和发展的问题就越突出，突破地域局限实现经济和金融互惠互利的难度也就愈大。
２、农业发展银行的政策滞后性。农业发展银行是以支持农副产品收购为主要内容的国家政策性金融机构。近年来，随着粮棉流通体制改革步伐的加快，过去靠政策扶持的主要农产品逐步迈向了市场。粮食、棉花等主要农产品是农业发展银行的信贷载体，经营粮食、棉花的收购企业改革的进程相对较快，而农业发展银行的改革却显得有些滞后。过去那种单一的以封闭管理收购资金为主要内容的政策金融职能显然难以适应社会和经济发展的需要。国家成立农业发展银行的初衷是通过政策扶持，用低息贷款对农产品进行价格补贴以期最大限度地保护农民的利益。农产品进入市场之后，如何调整政策扶持职能是当前不容忽视的一个重要问题。
３、信用社的资金依赖性。信用社本来是自筹资金、自主经营、自负盈亏、自担风险的合作金融组织。但长期以来一直挂靠农业银行和人民银行等金融机构，因而，一方面当其资金周转不灵时，不得不从银行调用资金头寸；另一方面，在过去行政对金融干预过多的年代里，银行从自身的利益出发，不得不牺牲信用社，人为地留下了许多包袱。当前，随着金融改革的不断深入，人民银行加快了职能转换速度，在此进程中，信用社能否恢复自主经营，能否在服务农村经济中闯出新的天地，是人们一直密切关注的重要问题。
从上述情况看，农村各金融机构自身的问题尚且难以解决，更谈不上发挥农村金融的整体功能了。
二、原因
农村金融机构存在的问题，原因是多方面的，千差万别的，但有一点是共同的，那就是都存在着服务农村经济不到位的问题。
１、体制不完善是影响商业银行发展的主要原因。农业银行在计划经济时期，由于行政干预较多，盲目投放贷款的数量较大，因而，有一定数量的贷款进入了不良贷款的行列；当其进入了商业化经营之后，虽然增强了风险意识，在信贷管理上也有不少改进，但在现行体制的约束下，仍然难以走出经营困境。
一是权力过于集中基层行缺乏经营活力。农业银行自上而下有一套较完整的管理办法，在国有商业银行中其垂直管理不能说不到位，其权力不能说不集中。然而权力过于集中又带来了许多弊端，由于上级行事无巨细一竿子到底，因而使得基层行的领导者产生了一种依赖思想，使得一些本来充满活力的基层干部变成了惟命是从的 “使唤丫头”，使得原本以服务农村经济为主要内容的农村金融企业自觉或不自觉地变成了只习惯于围绕着上级指挥棒转的行业附庸。
二是体制过于陈旧经营者缺乏内在动力。在改革开放初期，商业银行所沿袭的是垂直的国有国营的经营模式；直到基本上完成了公退民进所有制改革，实施全面建设小康社会战略的今天，商业银行仍然是沿袭着国有国营的管理体制和经营模式。在这种体制下，商业银行实际上是中央政府保持政局平稳的一个法码。在实际运作中往往是平稳有余而活力不足。这与市场经济的发展显然是不相适应的，对金融企业自身的发展也将起到一定的制约作用。
三是贷款过于谨慎与经济缺乏互动拉力。在向商业银行转轨之前，农业银行受到的行政干预相对要多一些，不良贷款所占的比重也相对大一些。在银行进入商业化管理之前，银行对农业的投入量相对较多，但由于部分领导求政绩心切，大部分贷款并没有发挥其应有的作用，因而导致了不良贷款居高不下的被动局面。商业银行强化了风险管理之后，又变得过于谨慎，对农业的投入量就相对少一些了，一方面是银行没有投入的欲望和胆识，由投差经营转向了回笼经营；另一方面，高层金融决策者不敢放松银根，连一些权威学者也只能暗示信贷供给偏紧可能是经济减速的直接原因。作为行业主管部门，加强管理，防止出现新的资产损失，这是无可非议的；然而，如果因噎废食，因为本地区的资金投入的风险较大而减缩对农村工业和农业生产的投入，那么，农村金融工作将会不可避免地步入无给养循环的怪圈。就一个地区而言，资金投入主要以金融投入为主。如果金融投入逐年递减，那么当地的经济增长速度也将会随之趋缓。经济上不去，人们的手持货币量也将会相应减少，商业银行贷款的主要来源——存款，也势必受其影响。先是主动地减缩贷款，后来是被动地压缩投入，经过一段时间的无给养循环之后，这个地区的农村经济和金融将会不可避免地出现倒退，地区之间的经济发展也将会不可避免地出现较大的差异。
２、改革不配套是影响政策金融发展的重要原因。在农业发展银行成立之前，粮食、棉花等收购企业每年有数百亿的资金流失，自从实行封闭管理以来，基本上堵住了资金流失的缺口。然而，收购企业的改革已基本到位，而政策金融的职能转换却略显迟缓。具体表现为几个不适应。一是农业发展银行的现行职能与当前的经济发展不相适应。全面建设小康社会，是本世纪头二十年经济发展战略的重点。为了实现这一目标，国家必然要对经济发展战略和产业政策进行重大调整。农业发展银行的信贷政策也将随之不断地进行调整、细化和完善。这个过程必然涉及到职能的转换问题。农业发展银行的社会职能将随着经济体制改革的不断深入而逐步完善；其基本职能则应随着自身改革步伐的加快由政策管理型向政策服务型转变。从金融改革的大趋势看，农业发展银行既可以代表中央政府履行出资人的职能，又可以代理地方政府履行某些政策扶持职能，从而加大政策扶持的力度，实施政策金融业务扩张战略；从信贷载体步入市场经济的现实来看，政策信贷业务的范围扩张缓慢。很显然，农业发展银行如果仍然死守着封闭运行这一块，就会缺乏新的再生机能，就会失去许多可持续发展的机遇。二是农业发展银行的政策倾向与企业的市场挑战不相适应。农业发展银行是国有独资银行，既要背负历史遗留下来的不良贷款的包袱，又要面对改革带来的资金损失的可能性。就政策界定的范围而言，农业发展银行的信贷业务有指定性政策业务与非指定性政策业务之分：指定性政策业务是指国有粮食储备及托市价收购这一块，银行必须及时足额地保证资金供应；非指定性政策业务是指虽然退出保护价，但仍然关系到国计民生和广大人民利益的主要农产品的收购资金供应，国家不给予价格政策保护，只给予产品政策保护，对这类农副产品收购资金的供应，国家没有硬性规定，基本上是由各地自行掌握。随着粮棉企业改革的不断深入，粮棉等主要农产品走向市场的步伐逐步加快，指定性政策信贷的规模越来越小，非指定性政策信贷的规模越来越大，农业发展银行基层行的信贷风险也随之越来越大。无论是政策调整过快，还是职能转换迟缓，这种政策倾向与市场经济条件下全面建设小康社会的要求显然是不相适应的。三是农业发展银行的经营走向与政策性扶持对象不相适应。农业发展银行的企业化经营已经摆上了重要的议事日程，这种以盈利为目的的企业化经营与目前利差倒挂或者偏低的政策性扶持业务显然是相互矛盾的，这种政策金融改革带来的挑战也是无法回避的。面对改革带来的新问题，如何在改革中求生存，在挑战中求发展，如何将政策金融改革与全面建设小康社会联系起来，是农业发展银行的每个员工都必须认真思考的重要问题。
３、管理不到位是影响合作金融发展的根本原因。农村信用社从一开始就是一个自筹资金、自求平衡、自我发展的合作金融组织。那么，他又是怎样从一个合作金融组织变成了如今这么一个对人民银行有着较大依赖性的半官办半民营的金融机构的呢？究其原因，主要存在以下几个方面的问题。一是管理部门不确定。信用社刚成立之初，由地方政府管理；后来又交给人民银行管理；农业银行成立之后，又交由农业银行代管；随着农业银行的撤并和重建，信用社又经历了推过去，拉回来的历程；后来，划归人民银行直接领导。再后来，就交给了省级地方政府管理了。信用社主管部门经常变更，在业务上或多或少地会受到一些干扰和影响。也缺乏一套长期的发展规划，久而久之，就形成了一种以主管部门意志为转移的指导思想，这是由自主性走向依赖性的重要原因之一。二是业务经营不稳定。经过漫长的艰苦爬涉，目前，信用社已发展成为包括存款、贷款、汇兑在内的功能齐全的非银行金融机构。由于其管理部门经常变更，加之管理者与经营者之间缺乏直接的利益方面的联系，因而，在业务经营上有时是以长官意志为准则，而不是以经济和金融的一般规则为依据投放贷款，有的地方甚至不惜从人民银行再贷款来完成信贷投放任务，在行政干预下投放的贷款往往有很大的风险性，一旦贷款收不回来，人民银行的利息又必须照付，久而久之，负债经营、亏损经营已成为信用社十分棘手的在短期内难以解决的重要问题。高额不良贷款制约了其资金的流动性，为其营运带来了压力，迫使其减少放贷。信用社由盲目投放继而转向谨慎放贷和惜贷，对农村经济的发展必然会产生负面影响。三是操作过程不规范。为了扩大业务经营范围，信用社的代办点深入到了过去的生产大队和现在的村这一级。信用站是撤了又建，建了又撤，代办业务的信用站会计大多没有受过专业培训，他们在无序竞争中不惜花血本组织存款，贷款则以对方所给好处的多少为准则，经济案件比比皆是。近几年，信用站的问题已经基本解决了，信用社自身的业务较之以前也已规范了许多，然而，遗留下来的一些历史包袱在短期内却是难以消化的。信用社自身存在的这些问题不解决，支持农村经济发展就会大打折扣。
三、发挥农村金融整体功能的设想
要全面建设小康社会，要把农村金融这盘棋走活，就要发挥农村金融的整体功能，就要解决农业银行、农业发展银行、农村信用社各自存在的一些问题，就要将其融入农村经济的整体发展规划之中，使之充分发挥引导、促进、拉动、服务等多方面的功能。
１、对商业银行实行股份制改造
农业银行是促进农村经济发展的主力军，在全面建设小康社会的进程中有着举足轻重的作用。要从根本上解决问题，就要在商业银行激烈的同业竞争中找准自己的位子；在农村金融覆盖的交叉网络中拿出发展的盘子；在农村经济快速的运行条件下确定改革的路子。
（１）正确定位。农业银行是国家为了支持和促进农业生产发展而设立的专业银行。当政策性银行和农村信用社分离出去之后，农业银行变成了纯商业性金融机构，在市场经济条件下，农业银行较之其它几家国有商业银行，其竞争优势明显地减弱了，是否还有存在的必要，他将以怎样一种体制生存，必须要有一个正确的思路，有一个理性的思考，有一个恰当的定位。从中国的国情来看，中国是一个农业大国。农业是关系国计民生的基础产业，农业要发展，为农村经济发展服务的专业银行就必须加强力量，就必须得到长足的发展。从市场经济发展的总体框架来看，公退民进已进入了一个崭新的时期，个体和私营经济成份所占的比重越大，对金融业的依赖性也就越大，就越是需要相应的金融机构来促进经济的发展。无论是从中国的国情出发，还是顺应改革的潮流，农业银行都不能再次撤并，而且，需要国有商业银行尽快地进行股份制改革，使国有国营的金融机构转换成多种经济成份并存的体制灵活的金融实体。
（２）合理分工。早在农业银行与信用社脱钩之初，就应及时地界定各自的业务范围。时至今日，虽然农业银行和信用社的业务均有所调整，但是仍然存在着机构设置不合理，业务分工不明确，支农工作不具体等方面的问题。农业银行在一些偏远的乡镇设置的网点明显地不如信用社的经营成果好；在对农业种植业的支持上明显地没有信用社的竞争能力强；在支农工作中也明显地处于一种被动状态。那么，农业银行将以一种什么样的姿态跻身于服务农村经济的金融行列呢？首先，要下狠心收缩农村基层网点，在农村金融的总体框架下，农业银行仍然在广大农村与信用社争存款，争贷户，显然是不明智的。其基层网点应尽快向县市和重镇收缩，由原来的一乡一所转变为跨地区农村金融服务中心；其次，在贷款对象上也要实事求是地作相应的调整，由原来对一村一户的农民放贷转变为对具有一定规模的农业种植大户和农业产业化经济实体服务；第三，支农的重点应放在扶持农村工业的更新换代上，由过去对乡镇企业遍地开花，不计后果转变为有选择地扶持技术含量高的乡镇工业的发展。
（３）彻底改造。农业银行要在支持农村经济发展的过程中发挥其主导作用，就要从管理体制和经营体制上进行全面改造，将其改造成股份制企业。由于各地经济发展不平衡，金融企业所面临的环境也不尽相同，因而，在改革中应区别不同情况，选准目标，循序渐进，把握时机，重点突破。首先，要选准贷改股这个支点。对具有一定的生产规模，产品有销路，但经营并不景气的乡镇企业要效仿国有企业贷改股的办法，借以消化企业的财务包袱。企业在轻松上阵以后，除了自身能增收创利之外，还可以红利的方式给银行前期投入的资金偿付一定量的报酬，以此拉动金融企业的再投入；金融企业盘活了呆滞贷款之后，增加了再投入的信心，同时，也为再投入创造了有利条件，银行的信贷投入，必然拉动新一轮的经济增长。这种相互拉动的作用，不仅是地方经济发展的前提，同时，也增强了银行与企业相互之间的依赖性。银行是企业生存的命根子，企业是银行发展的支撑点。其次，要把握中间业务这个重点。农业银行在支持农村经济发展的过程中，要把握住工作重点。当前农村矛盾最突出、人们最关心的问题是什么呢？是土地问题。一方面原来大量抛荒的土地，经过国家对农业的政策调整之后，又被原有的业主争着抢着耕种了；另一方面，也存在着有资金，懂技术的能人想连片开发而又被原有的土地责任制人为地小块分割的问题。这就需要有一个调剂土地余缺的中介部门应运而生。农业银行可以开办中间业务的形式成立金融土地信托投资公司。可以出资一次性买断农村闲置土地的使用权，也可以长期租用土地，还可以协议的形式介绍新的种植业主与多个农户出让一年或数年的土地使用权。一方面，银行开展中间业务可以获取一定的利润；另一方面，通过金融中介服务，可以最大限度地挖掘农村土地资源的潜力。第三，要突破相互参股这个难点。金融改革达十数年之久，改来改去，往往只注重了形式上分分合合，在所有制问题、利益分配问题等方面并没有实质性的突破。农业银行要解决条块分割的问题、经营不景气的问题、以及支农工作不到位等方面的问题，关键是要进行股份制改革。在保证国有股的控股权在５１％的前提下，应允许多种经济成份参股经营。同时，应允许农业银行在特定情况下以股东的身份，而不是以债主的身份参与农业重点项目经营。只有这样，才能激活中国金融业这一潭死水，才能有效地将占全国人口８０％以上的农民引入小康之途。
２、扩大政策金融给农村的受益面
国家设立农业发展银行的目的就是通过政策扶持来增加农民的收入。最初，国家是通过粮食、棉花等主要农产品价差补贴的形式，让利于农的。而在实际运作中，由于多方面的原因，农民很少从中得到实惠。如何让我国广大农村逐步地富起来，让农业这个基础产业不断地强起来，让处于贫困中的农民尽快地发起来呢？其中最重要的一点，就是要加大政策扶持的力度，扩大农村政策的受益面。
（１）、走出自我封闭的误区，实施对农林牧副渔的全面服务。农业发展银行近几年对粮棉收购资金实施封闭管理，有效地防止了收购资金的流失，为国家的宏观调控和社会稳定立下了汗马功劳。然而，封闭管理不能演变成自我封闭。不能只重视农业种植业这一块而忽视其它。而应该在促进农业生产发展的同时，支持林业、牧业、渔业、副业等与政策相关的农村基础产业的发展。就对林业的扶持而言，对退耕还林的地方要给予政策扶持，对成片开发或承包山林的林业大户也要给予政策扶持，对以脱贫为目的的贫困山区的农民，改变种植结构，开发林果的初始阶段更要给予政策扶持；对牧业的扶持诸如草场的开发利用、以提高广大牧民和农民生活水平为目的的养殖业优良品种的引进、推广、应用以及对珍稀动物的保护等方面的政策扶持；对渔业的政策扶持我国一直是处于低调，在很多地方往往只满足于有鱼吃就万事大吉，在很大程度上忽视了对水产品资源的开发，这里既是政策扶持的一个盲点，同时也是我国未来资源开发利用的一个亮点；对农村副业的支持，重点应放在以农产品为主要原料的加工企业上，在扶持这类企业发展的同时，应对口扶持其原料生产基地尽可能地生产与之相适应的农产品，扶持其积极参与国际竞争，从而彻底改变中国这样一个农业大国的农产品加工企业还从国外进口原料加工生产的现状。总的来说，政策扶持应该是多方面的、全面的、相连贯的、统一的，而不是单一的、偏面的、互不相干的、政出多门的。国家将政策扶持的重任交由政策性金融企业一家承担，一定能收到事半功倍的效果。虽然银监会已经批准增加了农业发展银行的农业产业化龙头企业贷款、加工贷款和其他贷款，但由于在行业管理中过于注重了贷款的安全性，而忽视了该产品的外延与开发，将其准入限制在地市的资格认可内，因而使得很多企业难以跨入这些新开发的业务门槛。要促进政策金融业务的快速发展，就应适当放宽准入尺度，在控制风险的前提下，使政策性贷款真正渗透到农业产业链之中。
（２）、走出单向操作的误区，实施对农业生产的全程服务。从理论上讲，农业发展银行不单纯为了加强对资金的管理，更重要的是要为促进农村经济发展服务。而在实际操作中，政策性金融企业只重视了对农副产品收购资金的管理，而忽视了对农业生产全过程的服务。农业是基础产业，同时也是弱质产业。种子、农药、化肥、抗旱等每一个环节都直接影响全年的农业收成，特别是那些连片开发的农业种植业大户，他们更是盼望着国家能给予一定的政策扶持。农业发展银行的政策贷款是仍然停留在商品贷款上，还是进一步向农业生产的各个环节延伸，特别是国家实施了对农户的直接补贴政策之后，政策性银行应该在对产业化龙头企业的支持中发挥政策补贴的功能，把原始的农业与农业向工业转化这个链条连接起来，从而真正起到促进农业产业化发展的作用。这不仅是个观念问题，而是对农业重视程度的问题，说到底还是我们共产党人对农民兄弟的感情问题。我们学习“三个代表”的重要思想和科学发展观，就是要把农民的疾苦时刻挂在心上，把党的富民政策落实到行动上。
（３）、走出间接服务的误区，实施对政策受益者的直接服务。农业发展银行的分支机构自一九九六年分设以来，每年堵住了大量的收购资金流失的漏洞，可以说是功不可没。这种政策扶持的方式最初体现在按保护价收购粮棉的价差补贴上，企业收购多少粮棉，银行就给予多少贷款。可这些补贴却很少真正落到农民手上。一方面，粮棉收购企业通过平议对转等多种账务处理，得到了一些好处；另一方面，镇、村两级政府又通过修改农业承包合同，增加各种摊派和提留额度的方法拿去了大部分，这样一来，到农民手中的政策性价差补贴就所剩无几了。粮食退出保护价之后，农业发展银行是否还应该继续保持政策扶持这一职能，怎样才能恰当地履行这一职能，这是一个值得认真研究的问题。笔者认为，对与农林牧副渔相关的产业化龙头企业、国家或地方委托种粮大户代理储备粮食的企业、为实现政府的宏观调控目标而贷理收购和储存粮食的企业均可以享受国家的优惠贷款利率。对农村仍然处在贫困线以下的、老弱病残或鳏寡孤独无最低生活保障的、贫困面积大而民政部门暂时无力予以补偿的仍然应该由农业发展银行发放低息补贴贷款予以扶持和帮助。只有这样，才能体现政策补贴的严肃性，才能将党的富民政策落到实处。
３、加快信用社改革的步伐
信用社是农村金融的重要组成部分，是农村经济中一支不可忽视的力量。国务院已经审查批准了信用社的改革方案。在全面建设小康社会这个大前提下，要把信用社改革与农村经济发展联系起来，就要确定信用社改革的主要方向，就要着手解决信用社存在的一些矛盾和问题，就要认真探讨信用社管理模式的利弊。
（１）、进行股份制改造是信用社改革的主要方向。经国务院批准的改革方案中，对信用社改革确定了三种模式，即股份制、股份合作制、合作制。其中能引导信用社走出困境的只能是股份制这种模式了。股份制对于信用社来说已经不是什么新鲜的东西了，早在上个世纪的五十年代初，信用社就提出过让人民公社社员入股的号召，由于当时带着较浓厚的政治色彩，加之那时的经济基础比较薄弱，因而，吸收股金的效果不是很好；再后来，信用社就完全参照社会主义国家银行的模式操作，人们更是谈股色变；改革开放以后，有些信用社被改造成了地方商业银行，在股份制改造方面积累了许多宝贵的经验，而且经营得也很出色。当前的信用社改革，要借鉴这些成功的经验，以有一定规模的地域为单位，组建不同形式的农村金融股份集团有限公司，并争取像深圳特区的发展、金田等公司那样推出一批上市公司，从而拓宽农村金融的融资渠道。在这个过程中，最重要的是要拓宽信用社领导者的思路，不要怕钱多了没有地方用，要花大力气积累一定的资本金，靠人民银行的再贷款过日子是没有出路的，靠财政的拨补更是没有出路的。只有革除旧的经营模式，走自我发展的道路，才能拓展农村信用社的新天地。
（２）、信用社在支农工作中的取舍定位。有人担心，对信用社实行股份制改造之后，还能否像以前一样做农民的贴心人，还能否继续投放一村一户的小额贷款？对这个问题要辩证地看，用发展的眼光看。所谓用辩证的眼光看，是指既要看到信用社在改革中有些服务功能可能丧失的一面，同时也应看到信用社改革后将会推动整个社会经济向前发展的一面；所谓用发展的眼光看，是指信用社的改革事关全局，作为最基层、与农民最贴近的农村金融组织的改革，要取得突破性的进展，就要付出一定的代价。改革后，信用社仍然要以支持地方经济的发展为主，而在扶持对象上则应本着择优扶持的原则，要集中资金支持农村的产业化发展，要通过金融的拉动，促进农村经济出品牌、进档次、上规模、增效益。而对于额度小、效益差、收回难的农户贴息贷款，可以交由政策性金融部门去完成相应的政策扶持任务，也可以与之签订合同代其发放政策性贷款。只有这样，信用社才能从一些纷繁复杂的矛盾中解脱出来，走向振兴之路。
（３）、值得商榷的信用社管理体制。信用社的改革要坚持两条基本原则：一是要有利于地方经济的发展；二是要有利于信用社自身的发展。虽然有些省的信用社已经独立地挂牌了，但大多数地方仍然是按原改革方案将信用社交由地方政府管理，对这个问题确实有许多值得商榷的地方。
从地方经济对金融的依赖性来看，除了少数地方性的商业银行之外，几乎所有的金融机构都由中央政府垂直管理。特别是国有商业银行转轨之后，行政对金融几乎是无可干预。一些欠发达地区的经济如一潭死水，即使投入一粒小小的石子，也难以将其激活。在这种情况下，即使把信用社交由地方政府管理，恐怕在短期内也难以刺激经济的增长。
从金融业与行政长官的关系来看，存在着有回报投入和无回报投入两种倾向。所谓有回报投入，是指地方长官与信用社的投入意向一致，都是为了促进经济的增长，通过支持经济和生产的发展，到期能收回贷款的本息；所谓无回报投入，是指地方行政长官为了自己的政绩，逼迫信用社用贷款办一些公益事业或者上一批没有市场前景的项目，到头来贷款的本息无归。已经被整顿了的农村合作基金会就是一个活生生的例子，有着让人记忆犹新的沉痛教训。
鉴于上述情况，笔者认为，对于有条件改造成股份制企业的信用社可以先行一步交由地方政府，将其改造成由地方政府主管的商业银行，对条件尚不成熟的股份合作制和合作制信用社，仍应由农业发展银行或农业银行代管。待其条件成熟以后，再向地方政府移交。这种平稳的过渡，既能有效地支持地方经济的发展，又能有效地避免金融资产的流失。是一项比较稳妥的改革方案。
总之，全面建设小康社会，特别是要让广大农民尽快地富起来，就需要各涉农部门齐心协力，特别是农村金融部门更是要有合力，发挥其整体功能。农业银行、农业发展银行、农村信用社既要各司其职，各尽其能，不遗余力地支持农村经济发展；又要相互了解、相互支持、相互补充。要制定相应的政策和法规，要有强制性的切块投入方案；同时，也要努力营造农村金融大胆投入和放心投入的环境，努力培养经济和金融的再生能力。只有这样，才能以科学的发展观建设和谐社会，加快全面建设小康社会的步伐。
作者单位：应城市农业发展银行