不能让“条例”成为《肥料登记管理办法》的翻版
——《肥料管理条例(送审稿)》引起业界轩然大波

    最近，由农业部牵头起草的《肥料管理条例(送审稿)》（以下简称《送审稿》），在业内引起广泛关注。不少业界人士认为，《肥料管理条例》是《肥料登记管理办法》的翻版和扩充，不符合我国的国情，缺乏必要性和科学性，而且在立法依据、越权管理、明确相关部门职能等方面存在着问题。
    据了解，农业部早先公布实施的《肥料登记管理办法》曾遇到过全国人大代表提出的修改议案。直到今天，在全国人大的网站上，依然可以查到张士平等32名代表提出的修改议案。张士平等代表认为，现行《肥料登记管理办法》有的地方明显属于越权，已超出了农业部门的职权范围。另外，一个系统内部既有管理职能，所属单位又进行经营，很难做到公平和公正，并且有些规定不利于农资商品大流通格局的形成，建议进行修改。 而目前《送审稿》在业界也受到同样的质疑，让一些问题重新浮出水面。
    长期以来，我国作为化肥使用和生产大国，在肥料管理方面却仍属空白，虽然国家农业部、国家工商行政管理总局相继发布了《农业部关于肥料、土壤调理剂及植物生长调节剂检验登记的暂行规定》（1989年9月6日）、《农业部肥料登记管理办法》（2000年）、《加强肥料登记管理工作的若干规定》等相关法规，但国家在肥料管理方面，尚没有一部专门的法律法规。 业界人士普遍认为，由于肥料管理涉及肥料登记、生产、经营和使用各个环节，仅通过部门规章对肥料登记环节进行规范，还远远不够，建立和制定一部上升为国家层面的法律法规是很有必要的。但是，就是这样一部众人盼望的法规的出台却在业内引起了轩然大波。
    连日来，本报曾多次接到企业反映该条例的欠缺与不足，更有许多企业多次反映《肥料登记管理办法》在执行过程中存在的重复审批等问题。为此，本报采访了中国磷肥工业协会、中国农资流通协会及流通协会成员。

“条例”不能以登记为核心，以收缴和罚款为重点

    不久前，中国磷肥工业协会向国务院法制办送呈了“对农业部《肥料管理条例（送审稿）》的意见”（以下简称《意见》），在《意见》中，中国磷肥工业协会指出：“肥料管理条例是肥料登记管理办法的扩充和翻版，自实施以来，引起中国化肥生产企业和营销单位的意见和争议。认为这个条例是一个以登记为核心、以收缴和罚款为重点的办法。这不符合我国的国情，不符合‘行政许可法’，缺乏必要性和科学性。”
    中国磷肥工业协会认为，首先，该条例不符合“行政许可法”。“行政许可法”原则是减少行政干预，减少管理层次和行政收费。几年来的实践证明，无论是“肥料登记管理办法”还是“肥料管理条例”的实施都收效甚微，反而草成了多头管理、重复管理和乱收费。化学肥料在最终实现价值的过程中存在的生产、营销、使用三个环节，农业部门对使用环节进行管理是其本职工作，而生产和营销环节他们并不熟悉，也没有能力。在现行管理体制中，生产环节有国家发改委经济运行局、国资委（国有企业）、中国石油和化学工业协会、各专业协会各司其职，进行指导和管理；清洁生产有国家环保局，质量方面有国家质检局，市场方面有工商行政管理局、中华全国供销合作总社；政策方面有国家发改委牵头，财政部、商务部的、国家税务总局等部门分头负责。农业部门负责使用管理，应把重点放在科学施肥，提高肥料利用率，提高农民种田技术水平，促进农业增产、农民增收等方面上，但是，农业部多年来是“种了别人的田，荒了自己的地”。从今年开始，农业部开始实行测土施肥工作，这是一件很有意义的事情，但农业部《条例》的实行将限制测土施肥工作的开展，《送审稿》规定的改变有效成分、含量都要重新登记，也为测土施肥人为地设置了障碍。
    其次，化学肥料是安全、有效的肥料，不需要登记。《意见》中指出，《送审稿》中第二章的肥料登记是该《送审稿》的核心。登记的目的主要是对肥料惊醒肥效和安全性评价，该条例登记办法在一定程度上是参照“农药登记管理条例”而制定，农药品种具有药效、毒性以及生物安全性和环境安全性等问题，随着农药品种的不断创新，需要在其药性方面进行长期的观察和评价，所以要对农药品种进行登记。而以氮、磷、钾为基础的化学肥料生产工艺成熟、化学组成稳定，属于安全、有效的化肥品种，与农药、兽药有着本质的区别。而且很多复混肥的配方又是农业部门、农业专家提出的，再花大量的人力、物力、财力进行登记是一种资源的浪费。
    第三，《送审稿》与现行法律、法规、标准内容重复或抵触。化肥行业有很多现行的法律、法规，对于磷肥中的部分化肥产品有国家强制实行的生产许可证管理制度，《送审稿》中的要求已经在生产许可证中充分体现，“一证式”管理完全可以满足生产管理、质量管理的需求，农业部的《肥料管理条例》完全是许可证管理的重复。目前实行的生产许可证管理事实上比农业部“条例”更严格、更全面也更加成熟和规范。
    农业部实行肥料登记制度以来，在一些地区出现了登记证与生产许可证向抵触现象。在一些地方，尤其是农技推广部门建设的肥料生产厂，有些不具备生产许可证条件的企业，通过肥料登记取得了肥料登记证，并以此取代生产许可证进行生产和销售，造成了一种产品两个“门槛”的不平等准入制度。
    第四，化肥企业生产已取得各种合法、齐备的手续，没有再登记的必要。化肥生产执行生产许可证管理制度，化肥厂须向工商管理部门办理注册手续及营业执照，还要取得环保部门、安全、卫生的功能有关部门的许可，才能从事生产和销售。农业部的《送审稿》属于重复管理，行业垄断，也是越权行为。
    第五，“肥料登记”不利于肥料的发展和科学施肥，增加了企业负担。国家倡导科学施肥，国外大型肥料生产企业肥料配方成百上千个，我国一些大生产厂家的产品也有百十个，而《送审稿》中第十八条规定， 经登记的肥料产品在有效期内改变有效成分、含量或剂型要重新申请登记。按此办法，一般企业要办理数十个登记证，大企业要办理一、二百个登记证。企业拿到登记证后，还要凭登记证到各销售地按品种一一备案，还要将登记证和备案证大量复印，发放到各级经销商手中备案，花费更大的是产品包装袋，按照《送审稿》第二十八条的要求，一证一号，即一个品种必须对应一个包装印刷雕版，登记证到期和证号改变原有包装袋和单价近万元的印刷雕版都要改变，既浪费钱财又浪费资源。农业部这个《送审稿》除了收缴登记费、增加农民负担，起不到其他作用。如果“登记”不收费，《送审稿》的内容可能就大不一样了。
    第六，“登记”影响了企业的生产经营。绝大多数肥料是异地销售绝大多数肥料是异地销售，肥料生产出来在当地登记后，还要到销售地再备案，有的厂产品销往全国，销售地很多，都要登记备案，费时、费事，给企业增加了负担。肥料是季节性很强的产品，而“条例”手续繁多，因为“登记”错过用肥季节，将给生产企业、经销商带来巨大的经济损失，与政府部门的服务宗旨大相违背，同时也会影响农民利益，使农民增加支出，更不符合中央的“三农”政策。
    第七，“条例”执行起来很难做到公正、公平，容易产生腐败。要执行这个《送审稿》，需要肥料生产、营销、使用等各方面人才，省以下农业部门只能委托各地农业三站的人员来实施，而目前县以下的农业三站大多“名存实亡”，为了维持生计，他们建设了很多生产厂，搞肥料经营。在《送审稿》执行中，他们既是运动员，又是裁判员，很难做到公正、公平。几年来的实践证明，部门保护、行业垄断弊病造成很多矛盾和腐败。在《送审稿》规定“直接申请正式登记的肥料产品，经审查符合第十一条规定的，登记机关应当依照前款规定做出是否发放肥料登记证和核准肥料标示的决定。”既然符合规定，就应该发放登记证，此处出现“是否” 发放肥料登记证，这岂不是故意刁难企业，也给产生腐败制造了条件。
    中国磷肥工业协会理事长武希彦在接受本报记者采访时说：“中国从整体上的国情和国外不一样，不能照搬。如果将来制定肥料管理法和肥料法等法规，牵头的部门也不应该是农业部，多头执政、越权管理只会孳生违法和腐败现象。过去，人们对多头执法曾经民怨沸腾，大家都反对，也给企业增加了不少的负担。”
    为此，中国磷肥工业协会建议，应认真贯彻执行已出台的相关法律、法规、标准，克服地方保护主义、行业垄断现象，给企业、经营商一个公平、公正的市场竞争环境，取消对部分化学肥料的登记。同时，《条例》不仅要保护消费者（农民），也要保护生产、营销企业的合法权益。应明确管理部门违规执法给生产企业、营销商造成的损失与以赔偿，对相关责任人处罚的条款。必须防范行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化的倾向，建议由国家发改委牵头，农业部、商务部、国家质检总局、全国供销合作总社、有关协会、肥料生产厂、营销商等单位参加，制定一个全面的、可操作的“肥料管理条例”，进而过渡到“肥料法”。

《条例》与“阳光”立法背道而驰

    对于《送审稿》，中国农资流通协会会员单位认为，《送审稿》立法依据单一，部门利益严重。
    他们认为，送审稿的立法依据只有一部农业法，而肥料的管理涉及到肥料的登记、生产、经营和使用的诸多环节，而所有监管均依据这一部法来制定，带来了立法依据明显不足的问题，也使得送审稿在内容上片面强调了农业行政管理部门的行政管理权、执法权和处罚权，随意扩大了本部门在肥料生产、经营和使用各个环节的“一揽子”权利，也就混淆了其他相关部门对肥料管理职责的界定，缺少对其他相关肥料的制约和规定。以此实施管理，必定出现与现行有效的经营管理体制脱节甚至相抵触的问题，部门的职能交叉严重，多头审批、多头执法、越权执法的局面更加剧了肥料生产企业的负担，导致市场混乱，从而使农民的利益难以得到有效的保障。也有企业认为，立法程序不符合国家有关要求，偏离了“阳光”立法的轨道。
    特别是一些供销社企业认为，长期以来，各地供销社负责农业生产资料的市场管理的重要职能，供销社从1951年起就承担着全国的化肥供应和市场管理业务，化肥市场化改革后，供销社作为化肥流通的主渠道，在保证农业生产用肥、促进农业生产发展等方面继续发挥着举足轻重的作用，但是，《送审稿》作为一个涉及供销社管理和重要经营职能的行政法规，从2003年起草开始，基本没有征求过供销合作社系统的意见，也很少进行过任何形式的沟通和协商，这根本不符合国务院对政府立法工作的要求，国务院法制办曾经在立法工作安排中明确指出，行政法规起草既要听取相关工作部门的意见，又要听取专家学者的意见，既要听取执法部门的意见，又要听取管理相对人的意见，既要听取国务院有关部门的意见，又要听取地方特别是基层行政部门的意见。为此，有关人人士认为，送审稿在程序上显然违反了规定。
    还有企业认为，在市场化日益加快到来的今天，农业部门不应该仅仅将眼睛盯在“管”字上。应当将工作的重点放在指导农民科学施肥、合理施肥、测土施肥和帮助农民增收上，这才是农业部门的职能，应当将相关管理工作交与其他部门，否则就是越权。
    而对于已经实现经济一体化的企业，全权交给农业部门，将多个执法总体集于一身，他们认为，肥料的登记和监督执法都是由各地农业行政部门主管，而每个农业部门都下属有农业"三站"（植保站、土肥站、农业技术推广站），多年来这些事业单位开办了许多肥料生产厂，并代理经销肥料产品，使得农业部门很难做到公正、公平，“既是裁判员又是运动员”不合理现象的出现也就在所难免。
    一石激起千层浪。《肥料管理条例(送审稿)》在业界引起的争议还在继续，本报将密切关注企业及行业协会对该条例的意见和反馈情况。同时，也欢迎广大化肥生产、流通企业，发表自己的看法和建议。本报将认真整理，并呈送报请国家相关部门。

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