在政府监管活动中，各行业是“运动员”，受充当“裁判员”角色的监管部门的监督，而一旦“裁判员”违反了游戏规则，它又将接受谁的监督呢？如果“运动员”不服判罚，又该找谁讲理呢？
近日，银监会主席刘明康签署颁布的两项法规就解答了这个问题。它们分别是《中国银行业监督管理委员会行政处罚办法》和《中国银行业监督管理委员会行政复议办法》。规定从２月１日起，银监会或其派出机构对金融机构做出重大行政处罚决定前，应通过《行政处罚意见告知书》告知当事人有要求举行听证的权利。
看到这两个《办法》的出台，许多人都想起了不久前的“王小石事件”，中国证监会发行监管部发审委工作处副处长王小石上月初被北京市西城区人民检察院带走。起因是王小石与人合伙开了一家财经公关公司，主要“业务”是向谋求在国内上市的企业“出售”证监会股票发行审核委员会委员的名单，获利甚丰。
“权力如此之大、利益如此诱人，如果没有有效的监管与约束，任何一个环节上都有可能产生用权力交换金钱的问题。”事后，一业内人士尖锐地指出了事件的本质原因。一边是权力巨大，一边是责任缺位，权力与责任的失衡，导致发审委的权力不受责任意识和问责机制的约束。在这种制度框架下，发审过程如果出现一些问题自然也就不足为奇了。
事实上，一个行政化机制下的证券市场，行使着几万亿元金融资源的权力，如果这些权力不受到严格的监督与约束，而仅依靠所谓的道德约束，那么这些权力不滥权倒很可能是怪事了。近年来，中国证券监管部门为市场的建设制订了一系列法律与法规，却缺乏对证监会的监管要求。
同样的问题也不可回避地摆到了银监会的面前。自２００３年１０月银监会对美联银行北京代表处和上海代表处这两个代表处办理的支票托付和信用证项下的索汇业务违反了《外资金融机构驻华代表机构管理办法》开出第一张罚单以来，银监会对各金融机构的监管和立法工作更加引人注目。
而实际上监管者自身也对此有所警醒。早在２００４年１月，银监会主席刘明康就表示，为确保银监法有效实施和制止权力的滥用，从根本上杜绝违法监管的现象，银监会正在研究起草三个规章制度：《中国银监会行政处罚办法》、《中国银监会行政复议办法》和《中国银监会法律事务工作规定》。他在学习贯彻银监法座谈会上指出，金融秩序混乱的状况在一些地方仍然存在，一些银行的法人治理结构不健全、内控机制不完善、服务水平不高，这都制约了我国银行业的更大发展。根据这些法规，银监会将加大处罚的透明度，同时对金融违法坚决惩处。
最近，尤其是“王小石事件”发生之后，如何防止监管部门自身的违法行为，约束金融监管机构滥用权力，成为大家关注的焦点，此次两办法的出台就是银监会“加大处罚透明度、加强自我约束”的一个重要体现。这两个办法主要是程序性方面的规定，程序性规范的最主要作用就在于规范监管部门的权力行使，防止监管权力的滥用，保护当事人的合法权利。
值得人们注意的是，《办法》中规定，银监会及其派出机构实施行政处罚，实行查处分离的原则。银监会及其派出机构监督检查部门负责行政处罚案件的立案、调查，提出处罚意见，执行行政处罚；法律部门负责审查处罚意见的合法性、适当性，组织听证；银监会及其派出机构负责人或主席会议局长会议负责做出行政处罚决定。未经法律部门审查，不得实施行政处罚。
“这两个《办法》的出台，将会使银监会以后的监管活动更加规范，更加成熟。监管部门和被监管者之间的关系从此有法可依。”业内人士已经对此达成了共识。行政处罚和行政复议是监管活动中非常重要的内容，但是以往在这方面是不太透明的。专家指出：“处罚了就处罚了，不能提意见。处罚如何进行也不透明。”而这两个《办法》将使监管部门和市场主体的职能和权力更加清晰，促使各自的行为符合市场化的行为规范。
显而易见，对于被监管的银行业等金融机构，两个《办法》为他们提供了提出疑问和异议的渠道。处罚程序更加明确、公开、规范，也使得被监管者对于处罚有比较适当的预计。其中，《行政处罚办法》特别规定了在银监会、银监局做出“重大处罚决定”前，必须告知当事人有权举行听证。在举行听证程序过程中，被处罚人有权提出辩解和质疑，并且这些意见都将记录在案，呈报给银监会主席会议或银监局局长会议。当事人如果对听证结果不服，还可以提出行政复议乃至提出行政诉讼。
据银监会有关负责人介绍，《办法》所指“重大行政处罚”主要有四类。一类是较大数额的罚款，这包括：银监会决定的２００万元以上（含２００万元）罚款；银监局决定的１００万元以上（含１００万元）罚款；银监分局决定的５０万元以上（含５０万元）罚款；对个人做出的１０万元以上（含１０万元）罚款。其次是被责令停业整顿。三是被吊销金融许可证。第四类是指取消董事、高级管理人员任职资格５年（含５年）以上直至终身。
同时出台的《行政复议办法》对银行业金融机构、其他单位和个人实施行政复议的适用范围、申请程序、行政复议机关如何履行行政复议职责以及责任追究等作了详细规定。《行政处罚办法》称，银行业金融机构、其他单位和个人对银监会及其派出机构作出的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。银行业金融机构、其他单位和个人因银监会或其派出机构违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。
不言而喻，作为“运动员”的金融机构在遭遇“黑哨”后，可以通过法律程序找到讲理的地儿，但要从根本上真正解决“监管者的监管”问题，还需要一系列法律法规的完善以及监管者与被监管者的共同努力。
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