很快，对于金融机构而言“有进无退”的日子将成为历史，“国家信誉”不再成为万无一失的护身符！
人们可以无视这种推测，但不能不正视一个事实——国务院已被授权制定金融机构破产实施办法，而此项实施办法将成为已经提请审议的企业破产法草案中的重要内容。正在迈出的这一步是艰难的，因为背后的隐忧千丝万缕。
破产：敏感的话题
商业银行、保险公司等金融机构的破产一直是个敏感话题。迄今为止，只有一家金融机构真正通过司法程序进行了破产，那就是１９９８年的广东省国际信托投资公司通过广东省高级人民法院裁定，由于资不抵债而实行破产。自从１９９８年央行对信托业、城市信用社和农信社以及农村“三会一部”等非法金融机构进行清理整顿以来，已经有很多中小金融机构退出了市场，但是它们并不是通过破产的形式退出，央行往往对它们采取了“关闭”而非让它们“破产”。
一位金融专家指出，破产难的背后是，金融机构的牌照仍然是稀缺资源。很多中小金融机构都是地方性金融机构，是地方政府手中的金融资源。因此，它们即使严重资不抵债，地方政府往往也会采取财政注资、坏账剥离、引入新的投资者等方式，试图保住这个珍贵的“壳资源”。
另外，由于中国目前没有存款保险制度，金融机构一旦破产，储户将面临巨大损失。国有银行的损失最终由国家财政承担，而非国有中小金融机构的损失由谁来承担？储户很少会怀疑金融机构的破产，一旦遇到这种情况，有可能引发社会动荡。
因此，刚刚提交十届全国人大常委会第十次会议审议的企业破产法草案中，有关商业银行、保险公司等金融机构破产的规定就格外引人注目。
参与制定破产法草案的专家说出了他们的为难之处。
草案最初是考虑规定商业银行和非银行金融机构不适用《破产法》，对它们单独立法解决。但问题是，《商业银行法》等相关法律中已经有银行破产和一些非银行金融机构的规定，如《商业银行法》第七十一条规定：“商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产。”《保险法》第八十六条规定：“保险公司不能支付到期债务，经保险监督管理机构同意，由人民法院依法宣告破产。”如果再单独立法，操作起来立法成本很高，且不知何时能够出台，难以适应现实需要。也有人考虑过，在《破产法》草案里面再加一章：银行和非银行金融机构破产的特别规定。但对起草小组来说，需要协调各方利益与立场，进行调研及起草工作，时间已经来不及了。
权衡各种利弊，最终草案第一百六十三条规定：“商业银行、保险公司等金融机构实施破产的，由国务院依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”
细看这条敏感的规定，实际是说给以农信社为代表的中小金融机构听的。在金融市场中，遭遇破产威胁的往往是中小金融机构，它们天然具有比大型金融机构更高的风险性，遇到风吹草动或者不利的市场传言，往往容易成为挤提的对象。一旦发生挤提，如果没有中央银行的救助，即使自身经营良好的中小型金融机构也容易发生流动性危机，继而引发更大的金融风险。这时，中小金融机构的退出机制也就显得格外重要。
去年全国农信社监管工作会议已经透露出消息：最近几年，农信社的数量将从２００３年６月末的３２３９７个减少到１６００多个，农信社数量的大规模减少意味着必将有一些严重亏损的农信社通过破产的方式退出市场。
银监会：态度坚决
虽然话题敏感，会触及多方利益，但来自银监会的表态几乎是决定性的。
一年前的全国性城市商业银行会议上，银监会副主席唐双宁的一席话惊醒梦中人：“对于风险程度高，经营管理混乱，经过多方救助仍无法摆脱困境的商业银行，将坚决实施市场退出。”
时隔仅三个月，在北京举办的首期合作金融高级监管人员培训班上，中国银监会主席刘明康就毫不讳言地谈到，研究中小金融机构破产法是银监会的八项任务之一。在年初召开的“２００４年中国银监会工作会议”上他再次重申，今年银监会将继续推动《破产法》的修订工作。
银监会的态度坚决得到了央行的积极回应。前不久，中国人民银行副行长吴晓灵表示，金融机构破产已经是一个现实性问题，近年来已经发生多家金融机构关闭事件，央行支持将银行和金融机构纳入到《破产法》草案的调整范围内。
随后，对于吴晓灵的态度，央行行长周小川给予了更具体的解释。他在日前举办的“民营经济与中国发展国际研讨会”上表示：“如果农信社在改革后，还出现资本下滑的情况，监管机构将限制其贷款的发放，然后是要求社会兼并，在资产净值为负数以前会用上最后的‘杀手锏’——关闭不合格的农村信用社，而且绝对不能心慈手软。”他进而表示，由于农村经济——农村金融是共生共存的关系，因此，在农信社被关闭的地方，要允许新的金融牌照发放，或者由民营资本进行兼并。
透过这一系列的发言，高层对金融机构能否破产的态度日趋明朗，但现实中，一道高高的门槛——存款保险制度的缺失，将直接阻碍金融机构退出机制的形成。
存款保险制度：破产的前提
“‘隐性存款保险制度’是造成我国银行业，尤其是四大商业银行不良贷款增量居高不下的一个非常重要的原因。更为严重的是，因道德风险问题而形成的不良贷款存量又必须依靠‘隐性存款保险制度’自身——即不断向银行注资——来解决，从而使政府实施这项制度的成本越来越高。”国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌的话道出了问题的根源。
我国一直实行的是隐性存款保险制度。无论是剥离四大银行的不良资产，还是向它们注资，亦或是向被关闭金融机构提供再贷款，偿还私人债务，都可看作是政府为国民提供了一种变相的“存款保险服务”。与国外普遍采用的显性存款保险制度不同的是，这种存款保险制度几乎覆盖了所有数额的银行存款，而且“保费”是以税收的形式从纳税人那里筹集来的。
专家指出，如果没有存款保险制度，那么银行一有风吹草动，就可能引发存款人的挤提，并且它有很强的“传染性”。其结果往往是，不论是“好银行”还是“坏银行”都会在挤提的冲击下，因流动性枯竭或高昂的贴现成本而破产。同时，四大商业银行改革的成果可能会大打折扣。因为在隐性存款保险制度下，经过股份制改造并实现上市的国有银行依然缺乏风险管理的压力，还会不断产生新的不良资产。到那时，政府可能只有选择再次对它们实施救助。
值得注意的是，此项制度最大的受益人——四大国有商业银行对存款保险却一直不太热衷。四大国有商业银行认为，实施存款保险制度实际上是让大银行出钱来解决小银行的问题。事实上，只要四大国有商业银行不执行存款保险制度，存款保险制度就很难实施。因为中小银行组建起来的存款保险公司，收到的保费会相形见绌，拿不出多少钱来归还问题银行的存款，因而根本起不到保险的作用。因此，虽然中国人民银行早在几年前就开始设计存款保险制度了，但始终没有取得突破。
国务院发展研究中心宏观部研究员魏加宁博士说，存款保险制度一直迟迟未能建立起来的原因，主要来自于国有商业银行和监管部门两个方面。由于四大国有商业银行是躺在隐性的国家信用全额保险上面，对存款保险的态度不积极；在银行监管层面中，也有人担心建立存款保险制度会导致道德风险。不过，目前这些阻碍因素正在迅速消除。随着国有商业银行的股份制改造和上市计划的稳步推进，国家将不再为储户的存款安全承担全额担保责任；而国外存款保险制度发展的实践表明，存款保险制度衍生的道德风险是可以通过改进制度设计来加以防范的。