随着农信社股份制改革加速推进，悬而未决的省联社改革变得越发紧迫。省联社改革成功与否，最重要的判断标准依旧看是否有利于农村信用社更好地服务“三农”，是否有利于农村信用社更好更快地发展，是否有利于防范农村信用社系统性风险，是否有利于农村信用社实现规范化管理。能够最大限度地实现这些目标的模式就是好模式。

    另一只靴子，一直没有掉下。

    很少有一场改革，如此旷日持久、悬而不决；也很少有一场改革，如此牵动人心、难以抉择。

    农村信用社省级联社改革，当是其一。

    自农信社诞生以来，国家在不同时期围绕农村信用社的改革几经变迁、曲曲折折，但还没有哪一次，像“省联社改革”这样，在各方高度认同其必要性和紧迫性的前提下，却因各自所处位置不同、立场不同、角度不同，而难以达成共识，改革方案多次调整，历经十年研究、讨论与推动，仍备受争议，迟迟无法落地。

    今年年初的两个重要政策信号，让“省联社改革”似乎有了进一步取得实质性推进的可能。

    2018年2月4日，新华社发布《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，这是新世纪以来党中央下发的指导“三农”工作的第十五个一号文件。其中提到：推动农村信用社省联社改革，保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定，完善村镇银行准入条件，地方法人金融机构要服务好乡村振兴。

    一号文件发布的第二天，国务院新闻办公室举行关于实施乡村振兴战略《意见》新闻发布会。会上，时任中央农村工作领导小组办公室主任韩俊在回答《中华合作时报》记者针对省联社改革的提问时表示：“中国人民银行在牵头推进这方面的工作，有关改革方案在逐步完善。”并强调，“无论怎么改，一定要在总体上保证农村信用社县域法人地位和数量总体稳定。”

    从2016年的“开展省联社改革试点”，到2017年的“抓紧研究制定省联社改革方案”，再到2018年的“推动农村信用社省联社改革”，中央一号文件已连续三年聚焦省联社改革。

    这场旷日持久的“中国式改革”能否在2018年有明确的改革方案出台，尚未可知。

    艰难：

    一场争论十年的“持久战”

    省联社是2003年开启的农信社新一轮改革的直接产物。在已经过去的15年中，农信社改革交出了一份不错的成绩单，全国农信社系统呈现出前所未有的强劲发展态势。与此同时，作为另一项特殊的改革成果，一个强大的省级联社群体应运而生。

    强势、强大、强有力，这是省级联社留给业界的印象。

    改革中功劳显赫的省联社，却饱受争议。争议焦点之一就是“行政化色彩浓厚”。一方面是基层行社对某些缺失服务的强烈诉求，另一方面省联社“管得太多”的声音不绝于耳。

    其实，监管层对于省联社模式存在的弊端早有察觉。资料显示，早在2007年夏天，就有专题组向监管部门递交了一份关于“加快农村金融改革”的书面意见，提出了农信社改革的“三重点”和省联社改革的“五大模式”。“三重点”分别是：管理体制、产权改革、法人治理；“五大模式”，即联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社。

    很快，“五大模式”得到监管层认可，成为官方说法。在之后很长一段时间内，业内都围绕这五条路径来探讨省联社的改革方向。

    客观地说，省联社改革在初期取得了较好的成果。就在“五大模式”提出的第二年，2008年6月，重庆农村商业银行挂牌开业，率先探路“统一法人模式”；紧随其后，2008年12月，宁夏黄河农村商业银行挂牌开业，大胆探路“金融控股公司模式”。

    但在之后的6年中，从2009年到2014年，省联社改革再无实质性进展。虽然广西、江西、海南等省份都曾结合本身情况提出过省联社改革方案，但都没有得到监管层的认可。监管层更倾向于“金融服务公司模式”，而大多省级联社则希望组建“联合银行”。

    2012年7月，中国银监会出台了《关于规范农村信用社省（自治区）联合社法人治理的指导意见》，时任银监会合作金融机构监管部主任姜丽明也于同期发表了相关观点的署名文章。自此，省联社新一轮改革的帷幕被正式拉开。这一轮改革的焦点，集中在省级联社如何实现“淡出行政管理职能，强化服务职能”以及健全法人治理结构上。

    指导意见出台，开篇便将省联社职能圈定为“对社员行的服务、指导、协调和行业管理”。职能排列顺序，已然明显不同于2003年国务院“15号文”中所规定的“管理、指导、协调和服务”。

    作为推动此番省级联社“去行政化”改革的首颗棋子，银监会的选择，是从改革省联社驻地（市）的办事处开始入手，将其改制为“区域稽核审计中心”。2011年底，甘肃省联社先行先试，将其所属的11家地市级办事处和兰州管理部一次性改制为6家“区域稽核审计中心”，成为全国省级联社中第一个进行“去行政化”试点的省级联社。紧随其后，安徽、吉林、贵州、江西等省份的办事处改制工作也相继启动。

    直到2015年5月，随着陕西秦农农商银行的挂牌开业，“金融控股公司模式”又逐渐成为业界热议的焦点。

    十年探路、十年争论。截至2015年底，农村信用社就已经成为超越了中国第一大行“工商银行”，但对于这场牵动全国近百万农信员工心弦的重大改革，国家层面的顶层设计却始终没有定论，千呼万唤中的《省联社改革方案》也一直没有出台。

    胶着：

    商业化与区域性的斡旋

    省联社改革艰难推进，一方面缘于中国金融改革的大战略（商业化、股份制、资本化）与区域内“为农服务、支农支小”的历史纠葛；另一方面，又与农信社股份制改革相互牵制、相互推动。

    随着农信社股份制改革加速推进，悬而未决的省联社改革变得越发紧迫。截至2016年底，江苏、安徽、湖北、山东、江西等省份都已完成农信社股份制改革，也就是说“农村信用社”在这些省份已经完全成为一段历史，全部改制为农村商业银行。如此一来，一个尖锐的问题不可回避，基层都已经没有农信社了，“省级农村信用社联合社”联合谁、管理谁，又服务于谁？

    历经十年探索的省联社改革在各种争议中前行，充满了中国经济转型的显著特征：渐进性变迁和激进性变迁相互融合。

    省联社改革总体上是渐进式的，具有试错性的“摸着石头过河”的明显特征，这种边际化改革有效降低了改革的摩擦成本，减少了改革震荡。但在每一项具体改革模式的推行和新制度安排的实施方面，又具有激进性特征。

    比如，省联社的成立，最早起始于2000年7月，国务院正式批准在江苏省进行农村信用社改革试点，江苏省农村信用社联合社顺利运行3年之后，全国各省（区）陆续成立省级联社，到今天省联社已经走过18年的发展历程，在循序渐进的发展过程之中，重庆、宁夏、河南、陕西四省在改革探路中又都表现出了极大的勇气与魄力，以自身实际情况大胆探索可行路径。

    以河南为例，近期提出了组建河南农商联合银行为目标的改革方案。

    河南省农村信用社联合社将着手以改制组建市县农商银行、推进省联社机构及产权制度改革为重点，构建“小法人+大平台+大服务”的整体框架，建成定位明确、产权清晰、治理完善、自主经营、功能完整的河南农商银行体系。

    在县域农商银行组建工作方面，截至2017年末，河南省139家法人机构中，98家已完成改制，其余41家已达到组建标准，正在履行市场准入程序。

    省辖市农商银行组建工作也稳步推进，按照撤销市农信办，将市农信办与城区农信社整合组建省辖市农商银行的工作思路，积极推进城区农信社整合工作。截至2017年末，河南省已有3家省辖市农商银行挂牌开业，2家农商银行获准筹建，其余11个省辖市已达到农商银行组建标准，正在履行市场准入程序。

    地市级农商行作为“牵头行”和“带头大哥”的角色，将协助省联社对县级农商行履行管理、指导、协调、服务职能，保持县级农商行自主经营，业务上实行市场化管理。地市级农商行成立后，从加强干部队伍建设、党的组织建设、纪检监察业务管理等方面，狠抓党的建设，进一步理顺市级农商行党委和县级农商行党委的关系。

    作为这一改革思路的配套制度安排，计划由省政府建立省级政府性基金，作为河南农商联合银行股本金来源，且实施股权构成多元化，构建以资本为纽带、以股权为联结的新型治理关系。

    突破：

    “三位一体”的地方实验

    中国经济转型的成功推行有赖于有效的财政分权体制以及由此激发的地方政府创新精神。这一点在省联社改革中也有着充分体现。

    2017年2月3日，《陕西日报》刊发了题为《秦农银行全力打造陕西银行控股集团》的专题报道，文章提出：秦农农商银行作为陕西省农信社的资源整合平台，以资本为纽带，按母子行制参股控股各县级农合机构，打造银行控股集团，实现了对全省农合机构的现代化改造，开创农村金融改革的“秦农模式”，其目标是以秦农农商银行为核心，实现陕西省农信社的集团化、现代化、品牌化发展。随后，《金融时报》发表文章指出：“秦农模式”是省联社改革的一种重要探索与尝试。

    在《陕西日报》刊发的题为《秦农银行全力打造陕西银行控股集团》的专题报道中，开篇写下了这样一段话：

    “习近平总书记2015年2月在陕视察时，作出‘陕西正处在追赶超越阶段’的重要论断，为新常态下把陕西建设得更加美好提供了基本遵循，指明了前进方向。省委专门就进一步落实追赶超越要求下发了通知。省委书记娄勤俭批示：‘对秦农银行必须全力以赴支持，要以资本为纽带整合，建立现代企业制度’‘全力打造成为具有较强核心竞争力和创新力的全国一流银行’。秦农银行认真落实领导批示精神，按照省委、省政府关于深化农村信用社改革的一系列指示要求，加快全省农信社改革步伐，全力打造陕西银行控股集团，为全省追赶超越提供强有力的金融支撑，增添新动能。”

    记者注意到，《陕西省“十三五”金融业发展规划》指出：“支持秦农银行通过控股、参股，按照母子银行模式整合省内外农村金融资源，打造成为资本充足、治理完善、内控严密、服务优良、效益良好的跨区域、现代化商业银行集团。”时任陕西省省长胡和平于2017年1月23日的陕西两会上，提出“秦农银行全省域发展”。数据显示，秦农银行注册资本金为80亿元，其中，陕西省政府出资29%，另一主要股东为陕西和谐投资股份有限公司。

    根据初步规划，“秦农模式”是金控集团＋行业协会＋金融服务平台“三位一体”的集成模式，是以资本为驱动，以跨地区协同为通路，以行政职能转化服务职能为依托的综合改革实验。

    “秦农模式”的可复制性在业内还有争议，它是否会成为未来省联社改革的重要路径之一，目前还难有定论。

    未来：

    中央政府与地方政府的再平衡

    “治理好我们这样的大国，要理顺中央和地方职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性。”这是党的十九届三中全会作出的重要部署。新一轮农信社改革取得成功的一个重要经验，就是将农信社交给地方政府管理，变一个积极性为多个积极性。

    这一重要经验，在解决省联社改革难题中应当延续。

    《中华合作时报》首席研究员张永乐认为，农信社系统的改革，实际上是中央政府与地方政府关系调整中的一步棋。过去几十年，针对农信社系统管理体制、机制问题，在中央政府主导下，通过反复收放、技术性补贴，逐步解决了一些问题，实现了与地方政府利益的某种平衡，但在解决问题的同时，不容否认，也衍生了一些新问题。

    这些新问题，千丝万缕，核心问题是省联社如何改革。焦点是“一级法人”。

    党是领导一切的。张永乐认为，随着“党管金融”成为共识，以及国务院金融稳定发展委员会的成立，可以预见，新一轮省联社改革，一方面，将充分体现党和国家的意志，充分考虑基于金融安全的国家安全；另一方面，也将更加审慎，吸取历史经验教训，在新的监管体系和行政条块中，更加“实事求是”“结合实际”。

    因此，新一轮省联社改革，中央政府与地方政府有望实现一种互动式再平衡，而非仅仅依靠某一方面的决断。

    基于以上种种，他认为，2018年，针对省联社改革，中央政府与地方政府有望通过双方共同努力，遵从大局、适度变通、灵活试点，从而实现一种新的平衡：县域“一级法人”地位，将在新的监管体系之下，得到创新式加强。

    记者注意到，监管部门最近一次对“省联社改革”做安排部署时强调，要结合各省实际，因地制宜、区别对待，抓紧有序推进省联社改革。这一表态，充分表明了监管层对省联社改革现实难题的深刻认识，对省联社改革方案的包容性。

    省联社改革成功与否，最重要的判断标准依旧看是否有利于农村信用社更好地服务“三农”，是否有利于农村信用社更好更快地发展，是否有利于防范农村信用社系统性风险，是否有利于农村信用社实现规范化管理。能够最大限度地实现这些目标的模式就是好模式。