通过改革，农村信用社治理模式已经发生了根本性变化，长期存在的内部人控制问题得到有效解决，机构自身已经形成了深入推进深层次体制机制改革的内生动力。 

    农信社系统一度存在产权关系不明晰、所有权主体缺位、治理结构不完善等问题，成为我国金融体系中最薄弱的环节。

    2003年以来，以国务院发布农村信用社改革的两个指导性文件《深化农村信用社改革试点方案》（国发〔2003〕15号）和《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国发〔2004〕66号）为标志，农信社改革进入了新阶段，这一轮改革促使更多农信社真正成为合格的市场主体，提高了发展活力，提升了管理能力和服务能力，为强化支农服务奠定了坚实基础。

    2011年8月2日，银监会提出，要通过五年左右时间实现农信社历史亏损挂账全面消化，并全面完成农信社股份制改革。银监会表示，五年内实现高风险机构全面处置、现代农村银行制度基本建立、主要监管指标达到并持续符合审慎监管要求农村金融服务功能与核心竞争力显著提升。

    截至2018年3月末，全国共组建农村商业银行1274家，机构数量占农信社系统的57.8%，资产和负债占农信社系统比重双双突破70%。

    通过改革，农村信用社治理模式已经发生了根本性变化，长期存在的内部人控制问题得到有效解决，机构自身已经形成了深入推进深层次体制机制改革的内生动力。

    历程回顾：

    股份制成为最终方向

    农信社银行化改革是将农信社由合作制规范、有序地改制为农商行的变迁过程。随着改革的不断深入，从改革之初的合作制、股份合作制、股份制多种形式并存，到最终确立股份制为最终方向，农信社银行化改革历程可分为先试先行、合作银行过渡、全面推行“三个阶段”：

    第一阶段：先试先行阶段

    2000年7月，经国务院批准，江苏省农信社开始改革试点，探索以县（市）为单位统一法人、试办农商行、组建省级联社。常熟、张家港、江阴三地的农信社于2001年改制为农商行。与此同时，其他地区也在不同形式、不同内容、不同层次上进行了农信社改革实践，如浙江宁波鄞州农村信用合作联社2001年11月试点组建农村合作银行。

    2003年6月，新一轮农信社改革启动，以县（市）为单位统一法人，改革信用社产权制度是改革的重要内容之一，同时，允许经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区组建股份制银行机构。

    为适应农信社改革的需要，银监会2003年9月12日印发了《农商行管理暂行规定》《农合行管理暂行规定》，使农信社改制组建农村银行业机构有法可依。2004年8月17日，国务院下发了《关于进一步深化农信社改革试点的意见》，将辽宁等21个省市纳入试点范围，提出了进一步深化改革试点的指导原则和要求。2005年，海南省也纳入改革试点。至此，除西藏无农信社及4直辖市选择其他模式外，其余26个省（区、市）均选择成立省（区、市）级联社，建立“省级两级法人、统分结合”的行业管理体制。

    在这一阶段，由于是试点，对县（市）级联社、农合行、农商行哪种模式更好，还没有形成共识，因而改制为农商行的并不多。截至2005年末，全国组建以县（市）为单位统一法人机构519家、农合行60家、农商行12家，另有9家农合行批准筹建。

    第二阶段：合作银行过渡阶段

    2006年2月20日，时任银监会主席刘明康在全国合作金融监管暨改革工作会议上指出：“用5—10年时间，逐步把农信社办成产权明晰、经营有特色的社区性农村银行业机构”。这一讲话为农信社深化改革指明了方向，列出了时间表。一些农信社派员到农商行、农合行考察学习，交流取经，加快了达标升级和改革的步伐。

    值得注意的是，很多具备农商行改制条件的农信社采取了农合行模式。例如在经济较发达的浙江省，一些农信社管理较好、资产质量高、抗风险能力强，但没有一家改制为农商行。截至2010年底，全国农合行、农商行分别达到223家、85家，改制为农合行的居多。直到2010年11月23日银监会印发了《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》，采取农商行模式的思想才逐渐统一。

    《指导意见》指出，“在2015年底前取消资格股。今后不再组建农合行，符合农商行准入条件的农村信用联社和农合行，应直接改制为农商行”。这意味着223家农合行需要再次改制，向农商行发展。

    同年，重庆农商行在香港成功上市，全国有17家农商行被英国《银行家》杂志选入“2009年全球银行业1000强”。这进一步激发了农信社银行化改革的热情。

    第三阶段：全面银行化改革阶段

    2011年8月2日，时任中国银监会合作金融机构监管部主任姜丽明提出，从2011年开始，通过五年左右时间，达到“高风险机构全面处置，历史亏损挂账全面消化，股份制改革全面完成，现代农村银行制度基本建立，主要监管指标达到并持续符合审慎监管要求，农村金融服务功能与核心竞争力显著提升”的目标，“对于高风险农信社以及经营管理水平较差的机构，鼓励支持银行业金融机构和优质企业对其实施兼并重组，允许民间资本阶段性控股”。

    这无疑增加了农信社的危机感。

    由于当时农信社管理与风险处置的责任已交给了省级人民政府，因而各省人民政府高度重视，把农信社银行化改革作为一项重要任务，下发了深化农信社改革的意见，成立领导小组，明确任务措施，制定了涉农贷款奖励和不良资产处置的优惠政策，指导各级政府用“真枪实弹”“真金白银”促进农信社银行化改革。特别是进入2014年以后，各级政府增强紧迫感，积极查找差距，一家一策，精准扶持，掀起了农信社银行化改革浪潮。

    然而，农信社股份制改革任务艰巨，过程艰辛。时至今日，距离银监会2011年提出的通过五年左右时间全面完成股份制改革已过去近7年，除北京、天津、上海、重庆4直辖市外，仅有安徽、湖北、江苏、山东和江西5省全面完成农信社改制工作。

    老问题与新矛盾：

    改制中无法绕开的障碍

    农信社改制成农商行后，盈利能力有所提升，风险防控体系也更为完善。但是，成绩突出的同时，也暴露出一系列问题，这其中既有老企业的各种历史遗留问题，也有新银行转型带来的新矛盾。总体来看，通过银行化改革，多数农信社实现了重大转变，但也有一些农商行翻牌不改制，制约科学发展的老问题仍然存在。同时，农信社改制后，也出现了一些新矛盾。

    老问题

    “三会”治理结构有待完善。改制后的农商行，没有根据规模大小、业务复杂程度来构建适应自身需求的治理结构，现代企业制度形似神不似，既影响了决策效率，又增加了成本。同时，虽然《公司章程》界定了“三会一层”权利义务，但原则性较强，不够具体，没有明确的问责程序和处罚措施，致使监督制约的有效性不够。

    行政化管理依然存在。对高级管理人员，没有采取市场化的选拔聘任机制。董事长、监事长、行长先由政府（或省联社、办事处）指定，然后选举聘任。同时，员工的录用、中层干部的聘任与调整也受到了政府或省联社的影响。同时，在发展规划、经营战略、业务工作计划等方面受制于上级安排，有的不符合本行实际，科学性、有效性、合理性较差。

    经营管理仍然粗放。重规模轻效益，重发展速度轻发展质量，重业务拓展轻基础管理，具体表现在经营管理综合考核上，业绩考核指标以业务发展为主，没有实行模拟利润考核，没有引入经济增加值、经济资本回报率等指标，致使短期的管理目标与长期的发展规划脱节，经营管理水平难以持续提高。

    此外，没有按照《农村中小金融机构风险管理机制建设指引》和《商业银行资本管理办法》，构建全面风险管理体系，风险管理的制度、方法和措施不到位，与其他商业银行相比，与监管要求相比，差距较大。

    新矛盾

    农商行商业化经营与政策支农的矛盾。农信社改制为农商行后，客观上要求追求利润最大化、股东利益最大化，但国家农村金融政策要求农商行增强社会责任、实施普惠金融、增强支农力度，而支农会增加成本、加大风险、减少利润。必然给农商行带来很大的经营压力，一些农商行有偏离“三农”的趋向。

    从2017年末的数据分析，全国农信社涉农贷款在银行业金融机构中的占比，由2010年的38.80%下降为38.24%。伴随着城镇化，有的农信社通过增、撤、并、转、迁的方式，调整网点布局，向城区新建社区、商业中心转移，撤销了位置不佳、业务发展慢、达不到保本点的农村网点。

    农商行增加投放与不良贷款“双增”的矛盾。伴随着银行化改革，农信社不断改进信贷管理，简化信贷流程，增加信贷品种，信贷总量不断攀升，但进入2012年以来，农商行不良贷款及占比逐步增加，致使资产利润率、拨备覆盖率、资本充足率下滑。这一现象，一方面说明农商行受到了经济增速下行的影响，另一方面也说明农商行在信贷管理中还存在薄弱环节和问题，还没有适应经济新常态及时调整贷户结构、信贷结构，需要进一步强化信贷管理，细分信贷市场，坚持有所为有所不为的原则进行信贷结构的调整。

    农商行综合经营与专业人才缺乏的矛盾。农商行与农信社相比，业务领域广，品种多，这对员工提出了更高要求，需要有一批专业技术人才从事产品开发设计与经营管理。但从目前看，很多农商行普遍缺乏这样的人才。同时，跨区域发展，也给农商行管理能力带来了挑战。

    政府强化监管责任与干预经营管理的矛盾。农信社银行化后，省政府的监管责任重大，但如何监管、如何监管到位又不干预经营管理成为省政府的一大难题。省联社代表省政府管理农信社，下设了办事处（审计中心）。有的地方将辖内部分农村信用联社、办事处整合，组建了地市级农商行，一套班子两块牌子，既负责农商行的经营管理，又对农商行和其他信用联社进行监管，致使办事处（审计中心）出现了权责不清、管理越位、管理不到位的现象。同时，有的省联社掌握着农信社员工的录用权、干部的任命权处分权，在一定程度上控制了辖内农信社具体的经营管理活动。农商行是独立的企业法人，客观上要求自主经营、自主管理。

    进军资本市场：

    助力农商行做大做强

    随着股份制改革的逐步深入，体制机制改革逐渐激发了农信社系统的内生动力，成为助力乡村振兴、支农支小和精准扶贫的主力军。

    据统计，截至2017年末，全国农信社系统法人机构数量达2202家，占银行业金融机构法人机构总数的近一半，远远高于大型商业银行、股份制商业银行和城市商业银行的机构总数。营业网点约15万家，农村地区覆盖率达88%。农信社系统资产总额达32.82万亿元，占银行业金融机构资产总额的13%。其中涉农贷款余额9.6万亿元，小微贷款余额8.3万亿元，同比分别增长9.8%和13.2%，发放扶贫小额贷款1816亿元，占银行业该类贷款的72.6%；在小微企业贷款上，农村商业银行投放小微企业贷款达5.99万亿元，较股份制商业银行和城市商业银行分别高出39.90%和11.19%。农信社系统已成为除大型商业银行和股份制商业银行之后的重要银行业金融机构，在中国经济和金融发展中发挥着重要作用。

    但与此同时，在资产规模快速扩张的同时也带来了巨大的资本消耗，为有效缓解资本压力实现可持续发展，部分处于经济较为发达地区的农商行开始进军资本市场。

    上市不仅能给农商行及时补充资本金，提供外源性资本补充工具，丰富融资渠道，有助于农商行修复资产负债表，也可以倒逼经营管理不规范、治理结构失衡的农商行，使其合法合规经营，规范内部运作，进一步完善法人治理机构，实施自我基因改造，还能提高农商行品牌影响力和股东价值，借助良好的市场美誉度，农商行可以低成本获得更多客户资源，这对农商行实现业务多元化、拓展经营格局、加快转型发展、谋求“弯道超车”、进一步做大做强做优、提高行业影响力，具有深远意义。

    同时，大力支持其登陆资本市场，有助于借助资本市场的力量促进其规范经营，提高其服务地方、服务中小微、服务“三农”的能力，有助于缩小城乡金融基础服务差距，带动农村金融的长远发展。

    据不完全统计，目前有30家农商行正在筹备上市事宜，上市地选择覆盖A股、H股和新三板，截至2018年6末，已有5家农商行成功登陆A股。数据显示，资本市场的推动对于农商行业务发展明显。自2016年9月江苏5家农商银行陆续在A股上市以来，截至当年末，5家银行的合计总资产、贷款、存款、营业收入，分别比五年前增长69.87%、73.35%、69.33%、54.60%。

    从时间顺序看，最早上市的农商行是重庆农村商业银行，在2010年底就成功在香港H股主版上市，成为国内第一家公开发行股票的农商行。时隔六年，2016年9月江阴农商行在A股首家上市，随后无锡农商行、常熟农商行、吴江农商行、张家港农商行4家农商行上市，九台农商行、广州农商行在H股上市，喀什银行、如皋银行、汇通银行则选择了登陆新三板。

    据证监会披露信息，目前江苏紫金农商银行已IPO过会，另有7家农商银行处于预先披露状态（大丰农商银行、厦门农商银行、重庆农商银行、青岛农商银行、绍兴瑞丰农商银行、马鞍山农商银行、海安农商银行）。另据了解，有10余家农商银行完成辅导备案登记工作，此外，拟上市农商银行数量已超过30家，计划上市地点以A股和新三板为主。

    其中，江苏、安徽两地农商行上市积极性较高，A股已过会并陆续上市的5家农商行均来自江苏，且均为苏南地区。从上市选择地来看，资产规模较小的银行较多选择计划登陆新三板。规模相对较大一些的农商行则选择在A股或者H股主板上市，选择在港交所上市的几家农商行资产规模普遍较大。