“一些金融机构由于缺乏金融机构破产法的规范而常常‘带病经营’。” 两会期间，全国人大代表、中国人民银行西安分行行长白鹤祥在采访中直言。他认为这是长期以来，由于我国金融体系缺乏破产法约束，滋生了金融机构和相关参与方从事高风险经营活动的道德风险。

    有调查显示，在经济结构调整过程中，一些行业和企业盈利能力的下降和部分市场主体过度负债，导致潜在风险在金融机构内部不断聚集，部分金融机构的不良贷款率大幅攀升，一些农村金融机构资本充足率长期为负，个别机构甚至出现了严重的风险事件。

    为此，今年两会期间，部分人行系统人大代表建议尽快制定《金融机构破产法》，建立金融机构市场化、法治化退出机制，推动实现我国金融市场的有序出清和健康运行。

    破产实施仍有难点

    一些金融机构不仅隐匿风险状况，盲目扩大经营，而且以更高的成本对外融资，以掩盖真实的资金压力。这些现象引起了部分两会代表的关注，他们认为，高风险经营行为不仅为金融机构的债权人带来了更大风险，而且还通过业务往来，将风险传播到整个金融体系。

    同时，当前部分银行业金融机构资本充足率大大低于监管最低要求，甚至已经资不抵债，一定数量的银行业金融机构需要处置或接近处置边缘。全国人大代表、中国人民银行郑州中心支行行长徐诺金表示，这类金融机构主要以农村信用社机构为主，而农村信用社具有很强的特殊性，历史包袱沉重，但在农村金融服务中又发挥着重要作用。

    此外，白鹤祥认为，竞争是市场机制发挥作用的重要条件之一，有竞争必然有优胜劣汰、有破产退出，金融领域亦不例外。随着近年来我国利率市场化、民营银行准入等金融改革的不断深化，金融市场规模日趋饱和，金融机构竞争日益激烈，一些金融机构因“不能清偿”和“资不抵债”，必将面临市场退出的局面，这也是我国市场经济发展和市场机制优胜劣汰的必然结果。

    他指出，由于金融机构的债权人和金融机构的资产涉及公众，且性质较为复杂，包括自有资产、信托资产、委托资产等，因此金融机构破产立法的必备条件是有必要的配套机制，其中最为重要的是相关金融领域的消费者和投资者保护立法。

    从现实情况看，我国已先后建立了证券投资者保护基金和保险保障基金制度，《存款保险条例》亦于2015年5月1日正式实施，这些都为保障金融机构在破产过程中存款人和投保人的资金安全、防止因个别金融机构倒闭而引发风险传染、维护金融体系的整体稳定运行，提供了制度保障。

    “《存款保险条例》与《企业破产法》等相关法规已共同构成了我国银行机构风险处置与市场化退出的基本法律框架，在风险处置主体、资金来源等关键制度安排方面的法律依据已基本具备。”徐诺金表示，由于我国存款保险制度出台实施较晚，相对于国际上金融机构市场化退出机制与经验成熟的国家，我国存款保险制度实施过程中还存在两大难点：

    一是没有明确问题金融机构市场化退出标准，缺乏金融机构市场化退出的识别、判断依据。存款保险制度实施后，《存款保险条例》实现了与《银行业监督管理法》《商业银行法》《企业破产法》等法律法规以及相关政策规定的有序衔接，但截至目前，仍未明确金融机构市场化退出的具体标准。

    二是在问题金融机构市场退出的适用方式、实施程序以及债权处置等方面缺乏具体的制度设计，没有相应的具体实施办法。“我国存款保险制度出台前金融机构退出市场主要是采取行政性关闭方式，或者是关闭后走向行政性主导的破产，这种方式导致银行机构往往难以真正退出。”徐诺金介绍，例如，1998年海南发展银行成为新中国首例因支付危机而被关闭的银行，其破产清算已近20年，至今仍未实现完全解决。存款保险制度出台后，对金融机构市场退出方式、程序等目前还没有出台相关配套的制度规定或实施细则。

    尽快出台“金融机构破产法”

    第五次全国金融工作会议提出，要“明确对问题金融机构接管、重组、撤销、破产处置程序和机制，推动问题金融机构有序退出”。

    对于金融机构破产的立法步骤，白鹤祥认为，当前应按照分步推进的思路，可由国务院法制办或委托金融管理部门尽快先行制定《金融机构破产条例》，待时机成熟后再由全国人大制定《金融机构破产法》。

    在法律制定时，首先应设定金融机构的破产标准。问题金融机构市场化退出的关键是解决好“触发标准”，在问题金融机构资不抵债或者股东权益消耗殆尽前及时启动处置。白鹤祥表示，金融机构破产除了遵循普通企业的破产标准外，还应设置监管性标准。例如，当银行业金融机构在资本充足率严重低于一定监管标准时，可判定金融机构符合破产标准，启动破产程序，以避免问题加重和错过最佳救助时机。

    明确问题金融机构市场化退出的制度性安排。目前，国际上对问题金融机构普遍采取收购与承接、过桥银行、经营中救助、直接偿付等处置方式，处置方式的选择一般依据问题金融机构的规模、资金缺口和处置成本、风险指标等因素确定。徐诺金建议，应制定并出台问题金融机构市场化退出实施办法，明确问题金融机构的处置程序、方式，包括对问题金融机构接管、重组、撤销、破产处置的程序和机制等。

    同时，为最大限度地维护金融稳定，白鹤祥建议，可研究采取股东或政府注资、再贷款、接管、托管等方式进行重整。此外，在重整程序中还应充分考虑不同债权或股权的特点，限制权益已获充分保障的部分主体参与破产重整表决，限制金融机构向其股东分红，以保障社会公众利益。

    对特殊性问题机构应作出过渡性安排。“我国存款保险制度出台实施较晚，在《存款保险条例》出台前已经积累了一定数量、需要处置的问题金融机构，因此要考虑问题金融机构的存量现实，积极稳妥推进问题金融机构有序处置和市场化退出。”徐诺金表示，考虑到农村信用社管理体制、产权结构的特殊性，触发标准需要差别对待，应作出过渡性安排，在按照国家现有规定落实地方政府对农村信用社管理和风险处置责任的前提下，建议可以考虑提出过渡时间和过渡标准，如限期达不到标准，再运用存款保险处置平台作市场退出处理。

    加强存款保险基金管理机构与监管部门协作配合。徐诺金建议，应以国务院金融稳定发展委员会成立为契机，建立由存款保险基金管理机构、人民银行、银行业监督管理机构等相关部门共同参与的问题金融机构市场退出磋商机制，加强监管协调，强化协同推进，提高风险处置和市场退出的可操作性和有效性，确保金融体系的稳健运行。