农民专业合作社法修订草案于日前提请十二届全国人大常委会第二十八次会议审议。全国人大农业与农村委员会副主任委员陈光国就有关问题作说明时指出：“近年来,随着农村分工分业深化,农民专业合作社的发展出现了很多新情况,农民专业合作社法的一些规定已不适应合作社实践发展的需要。”

    陈光国介绍了修改农民专业合作社法的必要性:一些农民专业合作社由单一的生产经营向从事多种经营和服务的综合化方向发展,需要对专业合作社的内涵重新界定。依托当地自然或传统资源优势成立的农村民间工艺及制品合作社、休闲农业与乡村旅游合作社等经营范围不断扩大、服务领域不断拓宽的多种新型合作社不断涌现,需要予以规范和扶持。一些专业合作社存在管理不民主、财务制度不健全等问题,影响和制约了合作社的健康发展,需要进一步规范和完善其内部运行机制。

    众所周知，随着农村分工分业深化，农民专业合作社的发展出现许多新情况，农民专业合作社法的一些规定已不适应实践发展需要。那么，草案中具体做了怎样的修订？本期我们从权威解读、专家看法等多角度，共同揭开农民专业合作社法修订草案的神秘面纱。

    权威解读

    施行十年首次大修   四大亮点值得关注

    6月22日上午，全国人大农业与农村委员会副主任委员陈光国在十二届全国人大常委会二十八次会议的全体会议上，受全国人大农业与农村委员会委托作了关于《中华人民共和国农民专业合作社法（修订草案）》的说明，施行十年的农民专业合作社法迎来了首次修改。

    农民专业合作社法修订的背景

    农民专业合作社是带动农户进入市场的基本主体，是创新农村社会管理的有效载体。当前，农民专业合作社蓬勃发展，已成为现代农业建设的中坚力量。截至2017年4月底，全国依法登记农民专业合作社188.8万家，是2007年底农民专业合作社法颁布施行初期的73倍，平均每个行政村有近3家合作社。入社农户占全国农户总数的46.1%，社均成员60户。产业分布广泛，涵盖粮棉油、肉蛋奶、果蔬茶等主要农产品生产，并扩展到农机、植保、民间工艺、旅游休闲农业、电子商务等多领域多业态。服务领域拓宽，在专业合作的基础上探索出股份合作、信用合作、专业合作社再联合等。农民专业合作社在农业农村经济社会发展中发挥了重要作用。同时，我们也应清醒地看到，一些专业合作社存在管理不民主、财务制度不健全等问题，甚至出现许多“空壳社”“挂牌社”“家庭社”，影响和制约了合作社的健康发展。

    农民专业合作社作为重要的新型农业经营主体，既涉及农民的经济利益，又关系到农业现代化建设、农村经济发展和社会稳定，此次修法具有十分重要的意义。全国人大农委于2015年着手牵头农民专业合作社法的修改工作。在修改过程中，已多次征求中央和国务院有关部门，全国31个省、自治区、直辖市人大农委，有关科研院所和高等院校，以及有关专业合作社和专家学者的意见，在认真总结实践经验、深入调查研究、反复论证的基础上，形成了草案。

    亮点一：

    取消同类限制  明确业务范围

    为顺应实践发展需要，草案取消有关“同类”农产品或者“同类”农业生产经营服务中“同类”限制，扩大法律调整范围。同时以列举方式扩大农民专业合作社的服务类型，将农村民间工艺及制品、休闲农业和乡村旅游资源的开发经营等新型农民专业合作社，以及农机、植保、水利等专业合作社纳入调整范围。

    常委会组成人员在审议农民专业合作社法修订草案时，有委员提出，应明确农民专业合作社和社区性的经济合作社的区别。调研结果显示，近年来随着农村集体产权制度改革的深入推进，一些地方将改革后的农村集体经济组织称为经济合作社或股份经济合作社。股份经济合作社作为我国农村集体经济的组织载体，在农村集体产权制度改革和发展壮大农村集体经济过程中发挥着重要作用，中央已明确提出，抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律。同时，经济合作社或股份经济合作社涉及的成员边界、财产关系、运行机制等，与本法规定的农民专业合作社存在很大区别，因此本法的调整范围不包含社区性的经济合作社或股份经济合作社。

    亮点二：

    允许农民合作社内部开展信用合作

    全国已有14个省（区、市）的地方性法规明确规定合作社可以开展信用合作业务，辽宁、安徽等地制定了专门指导意见或管理办法。经国务院同意，山东省开展了合作社信用合作试点。目前，全国2000多家合作社开展信用合作。鉴于信用合作风险较高、专业性较强，法律应当对此作出统一规范，加强制度约束，强化风险防控。在借鉴地方立法经验基础上，草案明确农民专业合作社内部开展信用合作，须依托于农民专业合作社，以成员信用为基础，以产业为纽带，由全部或部分成员自愿出资，目的是为成员在合作社内部发展生产提供资金互助业务活动，不是专门的信用合作社。

    亮点三：

    增设农民专业合作社联合社专章

    目前一些省、自治区、直辖市人大常委会进行探索，以地方法规的形式赋予农民专业合作社联合社法律地位。据初步统计，目前已有14个省（区、市）的合作社地方性法规对联合社的注册登记作了原则规定。全国有联合社7200多家，涵盖农民专业合作社9.4万多个，带动农户超过560万户。但由于缺乏上位法依据，各地关于联合社的规定存在一定差异，可操作性不强，一定程度上影响了联合社的发展。为此，草案增加农民专业合作社联合社一章，明确其成员资格、注册登记、组织机构、治理结构、盈余分配及其他相关问题。草案规定，三个以上的农民专业合作社可以设立农民专业合作社联合社，依照本法登记，取得法人资格，领取营业执照，登记类型为农民专业合作社联合社。

    亮点四： 

    规范农民专业合作社发展的新规定

    形形色色的“空壳社”“挂牌社”等假合作社损害了农民专业合作社的名声，侵蚀了国家有限的财政投入。为规范农民专业合作社的健康发展，草案规定，农民专业合作社连续两年未从事经营活动，或者连续三年未报送年度报告的，吊销其营业执照。草案还就成员新入社和除名、盈余分配，以及法律责任等内容的有关条款作了修改完善。

    （全国人大农委法案室提供）

    农民专业合作社内涵 将得到重新界定

    全国人大常委会22日审议农民专业合作社法修订草案。这一草案重新界定了农民专业合作社的内涵，并进一步规范和完善其内部运行机制。

    根据修订草案，这部法律修改的主要内容包括：

    ——取消农民专业合作社的定义中有关“同类”农产品或者“同类”农业生产经营服务中“同类”的限制。同时以列举方式扩大农民专业合作社的服务类型，将农村民间工艺及制品、休闲农业和乡村旅游资源的开发经营等新型农民专业合作社，以及农机、植保、水利等专业合作社纳入调整范围。但社区性的经济合作社或股份经济合作社不包括在本法的调整范围内。

    ——针对我国正处于传统农业向现代农业的转型期，多种经营主体并存的局面将长期存在的现状，明确法律首先应当支持拥有承包经营权、经营农业、收入主要来源于农业的农户。

    在国有农场等参照适用方面，明确国有农场、林场、牧场、渔场等企业中实行承包租赁经营、从事农业生产经营或者服务的职工兴办农民专业合作社参照本法执行。

    ——明确农民专业合作社成员可以用货币和实物、知识产权、土地经营权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产向农民专业合作社作价出资。但法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。

    ——明确联合社的成员资格、注册登记、组织机构、治理结构、盈余分配及其他相关问题。

    ——明确农民专业合作社内部开展信用合作，须依托于农民专业合作社，以成员信用为基础，以产业为纽带，由全部或部分成员自愿出资。应当建立公开透明、民主决策的管理制度，坚持资金在成员内部封闭使用原则，不得改变信用合作资金的农业生产经营用途。

（王立彬  胡璐）

    专家看法

    保护小规模农户的利益  提高其组织化程度

    徐旭初：浙江大学中国农村发展研究院教授，近年来主要从事农民合作组织与农业产业化研究。作为全国人大立法专家，执笔起草了新中国第一部合作社法规《浙江省农民专业合作社条例》（2005年1月1日起施行）， 并参与农民专业合作社法的起草与修改。在近日由浙江省供销合作社举办的“2017·国际合作社日”主题活动中，徐旭初就农民专业合作社修订草案的相关问题做了解读。

    近年来，随着农村分工分业深化，农民专业合作社的发展出现了许多新情况，农民专业合作社法的一些规定已不适应合作社实践发展的需要。

    此次修改坚持大稳定与小调整相结合，顶层设计与基层实践相结合，合作社基本原则与尊重农民自主权相结合。农民专业合作社法是一部促进和保护专业合作社发展的法律，其首要目标是为从事家庭经营的农户服务，在农业经营主体多元化的新形势下，更应当注意保护小规模农户的利益，提高其组织化程度，帮助他们向规模化、专业化、市场化转变。那么，《农民专业合作社（修订草案）》在哪些主要方面做了修改呢？

    （一）关于法律调整范围

    本法所称农民专业合作社，是指在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。

    农民专业合作社以其成员为主要服务对象，开展以下一种或者多种业务：农业生产资料的购买、使用；农产品的生产、销售、加工、运输、贮藏及其他相关服务；农村民间工艺及制品、休闲农业和乡村旅游资源的开发经营等；与农业生产经营有关的设施建设运营、技术、信息等服务。

    （二）关于成员资格和构成

    当前，我国正处于传统农业向现代农业的转型期，多种经营主体并存的局面将长期存在，传统的农民概念也在发生变化，职业概念和身份概念将长期并存。但从今后发展趋势看，法律首先应当支持拥有承包经营权、经营农业、收入主要来源于农业的农户。此外，在国有农场等参照适用方面，明确国有农场、林场、牧场、渔场等企业中实行承包租赁经营、从事农业生产经营或者服务的职工兴办农民专业合作社参照本法执行。

    （三）关于土地经营权作价出资

    随着农村家庭承包经营制度进一步完善，以土地经营权出资参加专业合作社的现象越来越普遍。草案规定，农民专业合作社成员可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地经营权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产向农民专业合作社作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。

    （四）关于联合社

    随着农民专业合作社的发展，设立或者加入联合经济组织的意愿日渐强烈。目前一些省、自治区、直辖市人大常委会进行探索，以地方法规的形式赋予农民专业合作社联合社法律地位。为此，草案增加一章，明确联合社的成员资格、注册登记、组织机构、治理结构、盈余分配及其他相关问题。草案规定，三个以上的农民专业合作社可以设立农民专业合作社联合社，依照本法登记，取得法人资格，领取营业执照，登记类型为农民专业合作社联合社；联合社以其全部财产对该社的债务承担责任，联合社成员以其出资为限对联合社承担责任；联合社应当设立由全体成员参加的成员大会，不设成员代表大会；联合社的成员大会选举和表决，一般实行一社一票；联合社设置附加表决权和可分配盈余的分配办法，由农民专业合作社联合社章程规定；联合社成员退社，应当在会计年度终了的6个月前书面提出。此外，草案还明确，本章对农民专业合作社联合社没有规定的，适用本法关于农民专业合作社的规定。

    （五）管理机构与机制

    草案明确县级以上各级人民政府应当建立农民专业合作社工作的综合协调机制，统筹指导、协调、推动农民专业合作社的建设和发展。各级农业行政主管部门、其他有关部门和组织依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。

    （六） 关于合作社规范化的内容

    草案明确农民专业合作社应当按照国家有关规定，向登记机关报送年度报告，并向社会公示。

    农民专业合作社连续两年未从事经营活动，或者连续3年未报送年度报告的，吊销其营业执照。

    农民专业合作社成员有下列情形之一的，应当予以除名：违反本法规定的事项；不遵守农民专业合作社的章程、成员大会或者成员代表大会的决议；其他危害成员及农民专业合作社利益的行为。

    依法设立成员代表大会的，成员代表人数一般为成员总人数的百分之十，但其最低人数为51人，最高人数为151人。

    链  接

    农民专业合作社法实施十年

    自20世纪90年代开始，我国各地开始积极探索合作经济组织的发展之路，出现了大量的新型农民合作经济组织。2007年7月1日，中华人民共和国成立以来的第一部合作社法——《中华人民共和国农民专业合作社法》正式实施。10年来，在法律的保障下，新型农民合作经济组织发展迅速。

    2016年12月底，农业部、中华全国供销合作总社等部门联合发布关于公布2016年国家农民合作社示范社名单的通知，公布914家合作社为国家农民合作社示范社。除了国家级示范社，各个省份也会根据省内的情况评选出省级示范社。

    可以说，以农民为主体的合作制已经成为农业和农村经济发展的基本形式。除了各种专业合作社之外，近几年合作社之间的联合也越来越多。

    农民专业合作社法诞生

    2006年10月31日，中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过了《中华人民共和国农民专业合作社法》，并于2007年7月1日正式实施，这是中华人民共和国成立以来的第一部合作社法。

    这部法律赋予了农民专业合作社法律地位，赋予了其独立的法人资格，使合作社得以以合法市场主体身份进入市场，和其他经济主体发展业务关系，使得小农进入市场有了组织化的力量。

    中国人民大学农业与农村发展学院教授仝志辉说，在一开始订立这部法律的时候，并不是用“农民专业合作社法”，而是要制定“农民合作经济组织法”，但是由于农民合作经济组织所指的范围非常宽泛，很难精确定义，致使法律的制定难度很大。为了尽快通过法律，在使用法律的过程中逐步完善，就对大家能够达成基本共识的一类农民合作经济组织，即专业合作社先予立法，这样就有了农民专业合作社法。

    “这部法律出台也推动了支持农民合作社发展的系列法律法规的出台，农民专业合作社登记管理条例、财务会计制度、税收优惠办法先后出台，还制定了合作社示范章程等。同时，法律也推动了各涉农部门和社会各界对农民专业合作社发展的支持。”仝志辉说。

    不过，仝志辉也认为，专业合作社的定义，较为符合当时农民合作经济组织发展的状况，但是并不符合农民合作社的发展趋势。

    仝志辉说，在专业合作社的发展过程中，就有拓展其服务内容向综合发展的趋势，这也是农民专业合作社法要修订的原因。

    2013年、2015年的中央一号文件提出要修订农民专业合作社法。随后，农民专业合作社法修改列入十二届全国人大常委会立法规划，由全国人大农委牵头起草。2016年上半年，全国人大农委就农民专业合作社法（修改草案征求意见稿）在一定范围征求有关部门和专家意见。

    “空心”合作社大量存在

    农民专业合作社法出台后，全国合作社总量保持着快速扩张的态势。据统计，2016年12月底，全国登记注册的农民专业合作社达179.4万家，比上年增长17%；实有入社农户占全国农户总数的44.4%，比上年提高2.4个百分点。

    现有的法律规定了各部门扶持专业合作社发展的方向，各部门在具体扶持中以争取部门能掌握更多的财政资金为目标，使得对合作社的扶持变成了以给资金、给项目为主。在涉农部门缺乏对合作社信息收集和甄别能力的情况下，助长了套取行政资金、项目的倾向，出现了忽视乃至压缩普通农户利益的情况。

    “目前大量存在的农民合作社，是空心、挂牌的，甚至是假的合作社。合作社既存在较为普遍的不规范现象，发展也面临很多困难，如缺资金、人才，也缺特别实用的外部培训。此外，股份合作、社区土地合作、合作社内部信用合作、联合社等创新形式，现有法律没有做规定，使得修法任务非常繁重。”仝志辉说。

    国家对于合作社的资金补助，主要发放给先进示范社。中国农业大学人文与发展学院法律系教授任大鹏认为，这种扶强不扶弱的做法与国家财政补贴的愿景也不完全一致。

    联合社需法律规范

    2013年中央一号文件明确提出“积极探索合作社联社登记管理办法”，2014年中央一号文件指出，要引导农民发展农民专业合作社联合社。这使得各地在发展合作社过程中，越来越多地利用联合社的方式。

    仝志辉说，联合社作为合作社的特殊之处在于其成员不是单个农户，而是合作社。“农民合作社的联合除了是合作社之间的联合，还会出现与外部企业、公司的股权联合。这两类联合形式在合作社联合社中能否并存，是否需要法律条款的约束，需要认真研究。”仝志辉说。

    任大鹏也认为，如今联合社已经大量出现，产业链上下游建立联合社、横向联合等现象已经普遍存在，同样需要法律地位。

（摘自《民主与法制》）