2016年的中央一号文件，首次提出“开展农村信用社省联社改革试点”。同年的全国农村中小金融机构监管工作会议也提到，银监会将选择产权改革全面完成、风险基本化解的省份，实施省联社改革试点。而2017年的中央一号文件，在加快农村金融创新方面，共提出了28条举措，明确强调“抓紧研究制定农村信用社省联社改革方案”。“抓紧研究”既显出改革的急迫性，又体现中央对改革总基调应是稳中求进，审慎稳妥地推动省联社改革逐步深化。由此，省联社改革，再度引起广泛关注，成了回避不了的大考。省联社改革试点，事关农村合作金融改革发展稳定大局。如何争取考个好成绩，需要把握农村合作金融改革的内在规律和重大关系，加强顶层设计与基层创新相结合，最终还是要按照2017年中央一号文件的要求，积极推进农村金融立法，才能顺利推进改革。

    实际上，省联社改革，只有找到改革的出发点和落脚点，才能找准改革的着力点与切入点。省联社是改革的产物。2003年国务院出台《深化农村信用社改革试点方案》，明确提出深化信用社改革，要重点解决好两个问题：一是信用社产权制度改革，由此开启农商行改制进程；二是信用社管理体制改革，省联社应运而生。为什么改革信用社？目的是将信用社改造成为为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。为什么成立省联社？目的是为社员机构（信用社以及后来的农商行）提供行业管理和服务。由此可见，信用社改革的逻辑起点是为了“三农”服务，省联社改革的逻辑起点是为了社员机构，最终也是为了“三农”服务。

    可见，为“三农”服务是整个农村合作金融机构改革的归底点和落脚点。省联社改革是农村合作金融机构改革的一部分，不管怎么改，都要服从于这一根本出发点。至于到底改成什么样的产权结构和组织形式，都是派生性问题。也就是说，只要有利于社员机构的发展、有利于服务“三农”，省联社改革应不拘泥于某一种产权结构和组织形式，更不能再搞“一刀切”。所以，在省联社改革问题上，应从服务“三农”、行业发展和自身建设三个不同的视角进行审视，才能找到最大公约数，凝聚最大共识。不能因为我们走得太远，以至于忘了为什么而出发。

    宏观视角：服务“三农”

    重视“三农”，是我国国情的需要，而重视包括省联社在内的农村合作金融的改革发展，是服务“三农”的需要。正是“三农”问题具有“重中之重”的地位，才决定了农村合作金融的地位。包括省联社改革，深化农村合作金融改革与改进农村金融服务的意义作用密切相关，改革的首要目的是促进农村金融服务。但在我国现代化建设进程中，农业还是“四化同步”的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板，农村金融还是我国金融发展中最薄弱的一环。

    对于省联社改革：一方面，要从补齐“三农”和农村金融服务“两个短板”出发，围绕支持“四化同步”这一新的要求，以增强省联社大平台服务功能为核心，不断提高全行业的综合化金融服务能力。

    另一方面，要将农村合作金融改革作为农业供给侧结构性改革的重点，以实事求是的态度，推动管理体制机制的创新，既要坚持市场化的改革方向，又要防止简单的“去行政化”。

    中观视角：行业发展

    脱胎于农村信用社的农村合作金融（农信社、农合行、农商行）是一类特殊的金融机构，在监督管理模式上也具有独特性。

    根据2003年国务院《深化农村信用社改革试点方案》“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的要求，显然与一般商业银行不同的是，农村合作金融机构在服从国家金融监管之外，还要接受省级授权的省联社的行业管理。

    实际上，省联社也不负众望，在引领行业发展、提升行业服务、推进行业改革、完善行业规则、防化行业风险上发挥了不可替代的重要作用。但与此同时，随着内外部环境的深刻变化，省联社服务职能较弱、专业化服务能力不强和管理体制、管理方式不适应的问题也不断凸显，而农村合作金融机构也面临一些新的突出问题：

    比如，股份制改革增强了大股东的话语权，资本高回报倒逼规模盲目扩张，绩效考核带来脱农化倾向，让改革成效大打折扣。

    再比如，随着自身规模的几何级增长，单体风险也累积到了一定量级，而风险兜底责任反而模糊，如何防范系统性风险也似乎更难落地。

    所以，省联社改革不仅是一家机构的孤立改革，而要立足整个行业的发展，巩固前期改革的成效，关键是既要把握好行业服务方向，又要防控由此产生的行业风险。省联社改革需要聚焦的，不是省联社本身采取什么样的改革形式，更不是把省联社改掉，而是要从推动整个行业改革发展出发，构建一个功能性和适应性更强的农村合作金融管理体制。

    微观视角：自身建设

    省联社是一个集多重职能、多样身份和多种组织形式于一体的特殊机构，以至于工商登记都难以确认其机构性质和注册类型。

    省联社是行业管理机构，具有管理和指导职能，权力来源于行政授权，即代表省政府对社员机构行使行业管理、指导、协调、服务职责。

    省联社是行业服务机构，具有自律和服务职能，权力来源于社员资格而非自下而上的投资，最高权利机构是社员大会，社员通过章程这一内部宪法来赋予省联社民主管理权，由此保证省联社以服务社员为根本宗旨。

    省联社还是地方性金融机构，具有一定的银行业经营服务职能，具有独立企业法人资格，其依据《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》等金融监管要求。

    所以，省联社改革，在改进支农服务和推动行业发展的基础上，要通过产权制度和组织形式的变革，厘清职责边界，加快自身建设。

    为此，省联社改革的一个核心是职能的转变和重塑：

    强化服务职能。以“小银行大平台”建设为核心，聚集行业资源优势，重点解决单个社员机构想做做不好、做了成本高的问题，最终方向是建立一个集团化、多元化乃至跨业跨界发展的综合化金融服务平台，降低整个行业的经营成本，化解小法人对接大市场的矛盾和风险。

    厘清和规范管理职能。虽然“逐步淡出行政管理”，但仍然要以体制机制建设为核心，制定行业管理规则，构建以产权制度为纽带、以契约关系为基础、以行政授权为保证、以党的领导为核心的新型管理体制。

    拓展经营职能。以专业化服务能力建设为核心，推进省联社银行化改革，拓展业务经营范围，实现自身健康可持续发展。

    省联社改革不是一场孤立的改革。在这一问题上，应从服务“三农”、行业发展和自身建设三个不同的视角进行审视，才能找到最大公约数，凝聚最大共识。