“一刀切”式的改革模式或将成为过往，坚持党的领导，因地制宜，建立以股权为纽带的改革模式已成为业内的共识。随着十九大的召开和中央金融体系改革的最后落槌，省联社改革进入新的“时间窗口”，改革的进程或将走向实质。

   导 语

   自农信社诞生以来，国家在不同时期围绕农村信用社的改革几经变迁、曲曲折折，但还没有哪一次，像“省联社改革”这样，在各方高度认同其必要性和紧迫性的前提下，却因各自所处位置不同、立场不同、角度不同，而难以达成共识，改革方案多次调整、历经十年研究、讨论与推动，仍备受争议，迟迟无法落地。

    省联社改革是必要的，但却需要极大的智慧与勇气，既要有对历史沿革的客观评价，也要有对复杂现实的科学研判，更要有对各方利益权责的谨慎权衡。

    我们相信，“一刀切”式的改革模式或将成为过往，坚持党的领导，因地制宜，建立以股权为纽带的改革模式已成为业内的共识。随着十九大即将召开和中央金融体系改革的最后落槌，省联社改革进入新的“时间窗口”，改革的进程或将走向实质。

    今年年初的两起新闻事件，让“省联社改革”似乎有了进一步取得实质性推进的可能。

    2017年2月5日，新华社授权发布的中央一号文件指出，“抓紧研究制定农村信用社省联社改革方案”。有业内人士对此进行了深入解读：这与2016年中央一号文件中提出的“开展农村信用社省联社改革试点，逐步淡出行政管理，强化服务职能”相比增强了紧迫感，今年去掉了“试点”一词，同时并未具体指出改革的方向，这也说明省联社改革是要基于各省的具体情况而定，并非用“一刀切”的方式。

    就在一号文件发布的前两天，2017年2月3日，《陕西日报》刊发了题为《秦农银行全力打造陕西银行控股集团》的专题报道，文章提出：秦农农商银行作为陕西省农信社的资源整合平台，以资本为纽带，按母子行制参股控股各县级农合机构，打造银行控股集团，实现了对全省农合机构的现代化改造，开创农村金融改革的“秦农模式”，其目标是以秦农农商银行为核心，实现陕西省农信社的集团化、现代化、品牌化发展。随后，《金融时报》发表文章指出：“秦农模式”是省联社改革的一种重要探索与尝试。

    从最初提出改革思路到今天，已经过去近十年时间，虽然今年的中央一号文件提出，抓紧研究制定农村信用社省联社改革方案，但这场旷日持久的“中国式改革”能否在2017年有明确的改革方案出台，尚未可知。

    艰难： 一场争论十年的“持久战”

    省联社是2003年开启的农信社新一轮改革的直接产物，在已经过去的14年中，农信社改革交出了一份不错的成绩单，全国农村信用社系统呈现出前所未有的强劲发展态势。与此同时，作为另一项特殊的改革成果，一个强大的省级联社群体应运而生。

    强势、强大、强有力，这是省级联社留给业界的印象。

    改革中功劳显赫的省联社，却饱受争议，争议焦点之一就是“行政化色彩浓厚”。一方面是基层行社对某些缺失服务的强烈诉求，另一方面省联社“管得太多”的声音不绝于耳。

    其实，监管层对于省联社模式存在的弊端早有察觉，资料显示，早在2007年夏天，就有专题组向监管部门递交了一份关于“加快农村金融改革”的书面意见，提出了农信社改革的“三重点”和省联社改革的“五大模式”。三重点分别是：管理体制、产权改革、法人治理；“五大模式”，即联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社。

    记者发现，这份书面意见针对省联社改革的建议，充分体现了“因地制宜”的思路，对五种模式的适用性有着清晰和较为客观的评价。例如，“联合银行”适用于城乡二元结构明显、辖区内农信社发展水平比较高的省份；“统一法人模式”适合城乡一体化高、管理半径小且经营良好的省份；现有“省联社模式”适合经济欠发达、县级法人机构治理不完善、整体发展水平较低的省份。

    很快，“五大模式”得到监管层认可，成为官方说法，在之后很长一段时间内，业内都围绕这五条路径来探讨省联社的改革方向。

    随着时间的推移，“五大模式”的讨论渐渐集中到“三大模式”之中，其中，“完善省联社”已被改革呼声淹没，“统一法人”更是少有提及。因为，前者很难真正实现改革目标，后者则与中央提出的“稳定农信社县域法人地位”的要求相悖。

    客观地说，省联社改革在初期取得了较好的成果。就在“五大模式”提出的第二年，2008年6月，重庆农村商业银行挂牌开业，率先探路“统一法人模式”；紧随其后，2008年12月，宁夏黄河农村商业银行挂牌开业，大胆探路“金融控股公司模式”。

    但在之后的6年中，从2009年到2014年，省联社改革再无实质性进展。虽然广西、江西、海南等省份都曾结合本身情况提出过省联社改革方案，但都没有得到监管层的认可。监管层更倾向于“金融服务公司模式”，而大多省级联社则希望组建“联合银行”。

    2012年7月，中国银监会出台了《关于规范农村信用社省（自治区）联合社法人治理的指导意见》，时任银监会合作金融机构监管部主任的姜丽明也于同期发表了相关观点的署名文章。自此，省联社新一轮改革的帷幕被正式拉开，这一轮改革的焦点，集中在省级联社如何实现“淡出行政管理职能，强化服务职能”以及健全法人治理结构上。

    指导意见出台，开篇便将省联社职能圈定为“对社员行的服务、指导、协调和行业管理”。职能排列顺序，已然明显不同于2003年国务院“15号文”中所规定的“管理、指导、协调和服务”。

    作为推动此番省级联社“去行政化”改革的首颗棋子，银监会的选择，是从改革省联社驻地（市）的办事处开始入手，将其改制为“区域稽核审计中心”。2011年底，甘肃省联社先行先试，将其所属的11家地市级办事处和兰州管理部一次性改制为6家“区域稽核审计中心”，成为全国省级联社中第一个进行去行政化试点的省级联社。紧随其后，安徽、吉林、贵州、江西等省份的办事处改制工作也相继启动。

    直到2015年5月，随着陕西秦农农商银行的挂牌开业，“金融控股公司模式”又逐渐成为业界热议的焦点。

    十年探路、十年争论。截至2015年底，农村信用社就已经成为全国资产规模最大的金融机构，但对于这场牵动全国80余万农信员工心弦的重大改革，国家层面的顶层设计却始终没有定论，千呼万唤中的《省联社改革方案》也一直没有出台。

    胶着： 商业化与区域性的斡旋

    省联社改革艰难推进，一方面缘于中国金融改革的大战略（商业化、股份制、资本化）与区域内“为农服务、支农支小”的历史纠葛；另一方面，又与农信社股份制改革相互牵制、相互推动。

    随着农信社股份制改革加速推进，悬而未决的省联社改革变得越发紧迫。截至2016年底，江苏、安徽、湖北、山东、江西等省份都已完成农信社股份制改革，也就是说“农村信用社”在这些省份已经完全成为一段历史，全部改制为农村商业银行，如此一来，一个尖锐的问题不可回避，基层都已经没有农信社了，“省级农村信用社联合社”联合谁、管理谁，又服务于谁？

    历经十年探索的省联社改革在各种争议中前行，充满了中国经济转型的显著特征：渐进性变迁和激进性变迁相互融合。

    省联社改革总体上是渐进式的，具有试错性的“摸着石头过河”的明显特征，这种边际化改革有效降低了改革的摩擦成本，减少了改革震荡。但在每一项具体改革模式的推行和新制度安排的实施方面，又具有激进性特征。

    比如，省联社的成立，最早起始于2000年7月，国务院正式批准在江苏省进行农村信用社改革试点，江苏省农村信用社联合社顺利运行3年之后，全国各省（区）陆续成立省级联社，到今天省联社已经走过17年的发展历程，在循序渐进的发展过程之中，重庆、宁夏、河南、陕西四省在改革探路中又都表现出了极大的勇气与魄力，以自身实际情况大胆探索可行路径。

    以河南为例，省委、省政府提出了农信社改制与省联社改革“两步并作一步走”的安排部署，河南省联社早在2015年就开始探索自身改革和县级联社改革同步推进，在坚持党的垂直管理、坚持省联社全部职能不变的前提下，力争将省联社改制成为“农商联合银行”，以资本为纽带、以股权为联结，建立新型管理体制，实施市场化管理，强化农商联合银行服务功能。

    而对于在各省辖市设立的农村信用社办公室（相当于地市级办事处）而言，“撤办设行”成为了组建“农商联合银行”的前奏。

    相关负责人透露，在撤销市农信办改制组建地市级农商银行后，将在地市农商银行成立党委，对辖内各行社党委进行管理，但同时要保持县级农商行和地市级农商行的法人地位仍然平等，从而形成新的“三级党委二级法人”的管理体制。

    地市级农商行作为“牵头行”和“带头大哥”的角色，将协助省联社对县级农商行履行管理、指导、协调、服务职能，保持县级农商行自主经营，业务上实行市场化管理。地市级农商行成立后，从加强干部队伍建设、党的组织建设、纪检监察业务管理等方面，狠抓党的建设，进一步理顺市级农商行党委和县级农商行党委的关系。

    同时，在改制后，原市农信办人员可以保留职级到市农商行工作，也可以到省联社工作。

    据悉，作为“撤办设行”探路人的洛阳农商银行，由洛阳城区内的“三社一行”（市区联社、西工联社、开发区联社、吉利农商银行）与洛阳市农信办联合组成，于2016年7月29日正式挂牌营业，成为河南省首家完整意义上由城区整合组建的农商银行。

    在“撤办设行”过程中，原洛阳市农信办绝大多数人员并入洛阳农商银行，原市农信办领导、中层和“三社一行”理事长（董事长）等共同构成了洛阳农商银行高管层。

    目前，洛阳农商银行对内仍承担原农信办的大部分职责，如统一报表、市级层面沟通等，对外逐步退化管理角色，如不再受理辖内上访事件，未来将进一步通过强化党的领导，用“三级党委”的模式抓好人员管理；以洛阳农商银行作为洛阳农信整合平台，通过定向增发新股的方式参股、控股已挂牌或即将挂牌的九家县域农商银行，最终形成以洛阳农商银行为龙头、以资本为纽带、以9家县域农商银行为支撑的地方性银行集团，实现抱团取暖、共同发展的业务管理和风险管理；“撤办设行”以后，洛阳农商行与各县级农商行法人地位平等，但对辖内高管人员流动可以通过党委履行建议权。

    未来，河南省联社将在地市以牵头行为中心，通过各农商行之间互相持股，形成地方性银行集团，由牵头行通过“联席会议”等形式，实现对辖内各农商行的管理；同时，省联社通过把科技设备等评估后折为股金，向所有农商行入股，形成覆盖全省的资本纽带；比照安徽省联社做法，将全省农信系统股权委托给股权交易中心统一管理，在严格审查股东准入资格的前提下，增强股权流动性，以实现股金增值和风险管控。

    此外，省联社以内设机构改革为契机，同步推进自身改革，按照最终改制为“农商联合银行”的思路和“银行体系、服务法人、贴近市场、职责清晰、高效运行”的原则，进一步整合内设部门，开展由既定职能派生出来的各类业务，如资金业务、不良资产经营、科技系统服务等，新设立运行管理部、业务管理部、金融市场部、外汇业务部、营业部等指导服务部门。

    突破： “三位一体”的地方实验

    在2017年2月3日《陕西日报》刊发的题为《秦农银行全力打造陕西银行控股集团》的专题报道中，开篇写下了这样一段话：

    “习近平总书记2015年2月在陕视察时，作出‘陕西正处在追赶超越阶段’的重要论断，为新常态下把陕西建设得更加美好提供了基本遵循，指明了前进方向。省委专门就进一步落实追赶超越要求下发了通知。省委书记娄勤俭批示：‘对秦农银行必须全力以赴支持，要以资本为纽带整合，建立现代企业制度’‘全力打造成为具有较强核心竞争力和创新力的全国一流银行’。秦农银行认真落实领导批示精神，按照省委、省政府关于深化农村信用社改革的一系列指示要求，加快全省农信社改革步伐，全力打造陕西银行控股集团，为全省追赶超越提供强有力的金融支撑，增添新动能。”

    记者注意到，《陕西省“十三五”金融业发展规划》指出：“支持秦农银行通过控股、参股，按照母子银行模式整合省内外农村金融资源，打造成为资本充足、治理完善、内控严密、服务优良、效益良好的跨区域、现代化商业银行集团”。陕西省省长胡和平于2017年1月23日的陕西两会上，提出“秦农银行全省域发展”。数据显示，秦农银行注册资本金为80亿元，其中，陕西省政府出资29%，另一主要股东为陕西和谐投资股份有限公司。

    从秦农银行的战略规划中，可以看出陕西省政府的金融布局。

    首先，秦农农商银行定位于金控集团。其以西安市6区县联社为组建基础，资产规模迅速达到1600亿元，其银行控股集团的雏形已基本显现，下一步，将由秦农农商银行牵头，会同宝鸡市政府组建第二家消费金融公司。

    同时，在符合监管评级和监管要求的前提下，启动组建金融租赁公司。加上前期已经参与省政府主导、省内国有企业控股、混合所有制和市场化运作的长安众泰人寿保险公司，将加快秦农银行获得全牌照实现多元化经营的进程。

    其次，秦农农商银行牵头成立丝绸之路经济带农商银行联盟。该联盟的定位与职能未来将更像一个行业组织，联盟的宗旨是促进丝绸之路经济带农商银行从信息、资金、技术、产品等多方面加强合作和信息共享。值得注意的是，这个联盟是跨省市、跨地区的联盟，这与陕西省在西北地区的经济地位有很大关系。该联盟的发展规划与《陕西省“十三五”金融业发展规划》提出的“建设丝绸之路经济带区域金融中心”的思路一脉相承。

    再次，加快组建“陕西金信”和“陕西金服”。2016年，陕西省政府发文指出“统筹做好省信用联社体制改革，加快组建陕西金融信息科技公司（金信公司）和陕西农村金融服务公司（金服公司），打造全国一流的农村金融创新服务平台。”秦农农商银行作为农村金融资源整合平台，将在金信公司和金服公司组建过程中发挥重要作用，金信公司将主要服务于金融机构，以股份为资本纽带、以契约为服务纽带，未来5年内实现上市的目标；金服公司将利用专业化团队和市场化机制，有效开展专业化的人员培训、业务咨询、发展规划、稽核审计、资金清算等工作，切实解决中小金融机构面临的发展难题，弥补农村中小金融机构发展短板。

    由此可见，“秦农模式”是金控集团＋行业协会＋金融服务平台“三位一体”的集成模式，是以资本为驱动，以跨地区协同为通路，以行政职能转化服务职能为依托的综合改革实验。

    “秦农模式”的可复制性在业内还有争议，它是否会成为未来省联社改革的重要路径之一，目前还难有定论。

    记者注意到，监管部门最近一次对“省联社改革”的公开表态，是在2017年2月14日，中国银监会副主席曹宇到江苏省联社调研指导工作中强调：“银监会高度重视省联社改革，将按照有利于提高农村金融服务水平、有利于调动中央和地方积极性的原则，深入分析研判改革方案中的利弊因素，有效统筹各方面关系，审慎稳妥地推动省联社改革逐步深化。”

    省联社改革最重要的判断标准依旧看是否有利于农村信用社更好地服务“三农”，是否有利于农村信用社更好更快地发展，是否有利于防范农村信用社系统性风险，是否有利于农村信用社实现规范化管理。能够最大限度地实现这些目标的模式就是好模式。

    我们相信，“一刀切”式的改革模式或将成为过往，无论是以秦农银行、宁夏黄河银行为代表的金控公司模式，还是“联合银行”模式，坚持党的领导，因地制宜，建立以股权为纽带的改革模式已成为业内的共识。随着十九大即将召开和中央金融体系改革的最后落槌，省联社改革进入新的“时间窗口”，改革的进程或将走向实质。

    省联社改革进程大事记

    2017年1月 

    “抓紧研究制定农村信用社省联社改革方案”写入中央一号文件。

    2016年3月 

    “要推进农村信用社改革，增强省级联社服务功能”被写入我国“十三五”规划纲要。

    2016年1月 

    “开展农村信用社省联社改革试点，逐步淡出行政管理，强化服务职能。”被首次写入中央一号文件。

    2015年5月 

    陕西秦农农商银行挂牌开业，“金融控股公司”作为省联社改革模式之一，得到强烈关注。

    2013年初 

    安徽省农村信用社联合社开始推行区域稽核审计中心制度。

    2012年7月 

    中国银监会《关于规范农村信用社省（自治区）联合社法人治理的指导意见》出台，以现代公司治理制度为基础，创造性地提出了规范省级联社法人治理的若干意见。

    2011年底 

    甘肃省农村信用社联合社将其所属的11家地市级办事处和兰州管理部一次性改制为6家区域稽核审计中心。

    2008年12月22日 

    宁夏黄河农村商业银行挂牌开业，成为全国合作金融系统首家省级金融控股公司。

    2008年6月29日 

    重庆农村商业银行挂牌开业，成为全国首个由省级农村信用联社改制而成的省级农村商业银行。

    2007年12月 

    中国银监会提出了联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社等省级联社改革五种模式。

    2003年12月30日 

    贵州省农村信用社联合社挂牌成立，这是深化农村信用社改革试点以来成立的第一家省级联社。

    2003年6月27日 

    下发《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》，将农信社的行业管理职责下放给省级人民政府，各省（市、区）相继组建了省联社。

    2000年7月15日

    国务院正式批准在江苏省进行农村信用社改革试点，在县（市）联社入股基础上，组建江苏省农村信用社联合社。