《中华人民共和国农民专业合作社法》实施已有10年。时移世易，如今，修法之声日隆。

    2006年10月31日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《中华人民共和国农民专业合作社法》，自2007年7月1日起施行。可以说，这是我国涉农法制建设中的一件盛事。自此，我国农民专业合作社发展进入有法可依、于法有据、依法发展的新阶段。

    “为了支持、引导农民专业合作社的发展，规范农民专业合作社的组织和行为，保护农民专业合作社及其成员的合法权益，促进农业和农村经济的发展，制定本法。”在该法的总则第一条，这4个目标简明清晰。10年来，这些目标也已基本实现。

    10年间，受益于这部法律的颁布实施，全国农民专业合作社在迅猛增长。截至2016年11月底，全国依法登记合作社已达177.4万家，是2007年的68倍，年均增长60%。然而，在高速增长的背后，特别在农业供给侧结构性改革的背景下，该法的部分内容已难以适应实践发展的需要。比如，股份合作社等许多类型的合作社已经突破了专业合作的界限，超出了农民专业合作社法的调整范围。同时，很多地方出现了“空壳社”“休眠社”“僵尸社”，一些合作社存在管理不民主、财务制度不健全等突出问题。

    “明者因时而变，知者随事而制。”如何更好地为合作社持续健康发展保驾护航？如何提升合作社的发展质量？是时候重新思考这些问题了。

    因时而变  修法势在必行

    作为自1978年推行家庭承包经营体制之后首部推进农民经济互助与合作的法律，《中华人民共和国农民专业合作社法》是时代发展的产物，也决定了它要不断与时代发展的节奏相吻合。

    其实，关于合作社法的修订工作早在几年前就已开始筹划。而修法的直接助推力则源于2013年初公布的中央一号文件，文件首次明确提出要“抓紧研究修订农民专业合作社法”。2015年中央一号文件再次提出要“逐步完善覆盖农村各类生产经营主体方面的法律法规，适时修改农民专业合作社法”。

    2015年的全国两会上，全国人大代表、全国人大农业与农村委员会委员张晓山等30位代表联名提出了修订《中华人民共和国农民专业合作社法》的议案。“法律名称、成员资格界定、承包土地经营权作价出资、合作社联合社、合作社内部的信用合作”等几个方面被摆在修法的关键位置。

    张晓山表示，修订有关成员资格界定的基点是尊重成员资格的多样化，但底线是以从事农业生产经营的农户为成员主体。为了保护农村家庭承包经营户在合作社中的利益，完善合作社出资结构，建议增加承包土地经营权作价出资入股合作社的内容。关于联合社，张晓山认为，现行的农民专业合作社法对联合社没有做出规定，制约了联合社的发展，应增加对联合社的注册登记、组织机构、成员身份及其权利义务、治理结构、盈余分配及其他相关问题的法律适用的具体规定。此外，张晓山指出，农民合作社的信用合作风险较高、专业性较强，建议对农民合作社开展信用合作的原则、资金的使用管理等方面做出相应规定，防控风险。

    随事而制  扬帆再度起航

    合作社法就像是合作社发展的“护航舰”，为确保大船驶得久、驶得稳、驶得正，这艘护航舰需要不断进行修补完善。“大修”还是“小修”？“怎么修”？成为这艘护航舰修补的关键。

    如今，合作社法修订面临的形势与当初立法时已不同。当初立法面对的是各类合作经济组织需求多样化，立法重点在明确合作社的性质。如今，修法面对的是合作社数量激增但发展不规范的情况更加突出，发展的多元化态势更加明显。农业部经管司司长张红宇认为，在修法的总体思路上，应立足于依法建社、依法治社、依法兴社，完善合作社法人治理机制，提高合作社治理能力和水平。

    关于修法的“度”，专家学者大多认为，不宜“大改”，可以“中改”或“小改”。要在保持现行法律总体框架、基本原则和主要制度稳定的前提下，重点修改不符合当前合作社发展实际的有关条款，适当调整完善专业合作以外的合作内容，进一步增强法律条文的针对性和可操作性。“不宜让这部法律承载太多东西，也不宜让合作社承载太多东西。否则，一定会出现许多名不副实的问题和现象。修法的核心在于如何合理地规制一个处于不断深刻变化又具有相对稳定制度属性的组织发展问题。”浙江大学中国农村发展研究院教授徐旭初表示。中国社科院农村经济组织与制度研究室主任苑鹏也认为，应以实用主义态度来看待此次修订，不应把一些农民合作社法无法承担的内容纳入其中。

    困扰合作社发展的诸多实际问题如何得到明确？中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智表示，盈余分配问题、联合社问题、土地股份合作社问题、范围问题、主管部门问题等需要在修法时予以解决。他表示，在修法中对联合社进行界定十分必要，其中，联合社的成员资格是基础性问题。联合社主体应该多元化，除了合作社，农业企业、家庭农场、专业大户等均可以加入，但也应该在法律上控制比例。

    当前，修法步伐正在加快，据专家介绍已经进入征求意见阶段。相信随着农民专业合作社法这艘护航舰的修订，合作社事业将会迎来新一轮的发展。

    合作社法的修订历程

    自1978年推行家庭承包经营体制之后，作为首部推进农民经济互助与合作的法律，合作社法的出台虽然较为顺利，但也留下了不少遗憾。

    该法的制定始于2003年12月。2006年6月，《农民专业合作经济组织法》首次提交全国人大审议，同年8月底更名为《农民专业合作社法》并进入二审，10月底三审通过，并于次年7月1日起正式实施。

    该法赋予农民专业合作社独立的法人资格和市场主体地位，规范了农民专业合作社的组织行为、产权关系、盈余分配等基本制度。随后，国务院及农业部、财政部又先后颁布实施了有关该法的登记管理条例、示范章程、财务会计制度等法规和制度；在地方层面，截至2013年上半年，亦有近20个省区市颁布了合作社法实施办法等地方性法规。

    受益于这部法律的颁布实施，全国农民专业合作社开始迅猛增长。据农业部统计，该法颁布之初，全国农民专业合作社数量约为13万家；截至2016年11月底，全国依法登记合作社已达177.4万家。

    农民合作社数量虽然增长迅猛，但农民组织的性质却难以保证。除此之外，合作社内部也存在着诸如治理机制、普通成员经济权益和民主权利保障、盈余分配、配套政策等问题。因此，通过制度建设解决合作社发展的上述瓶颈，成为2013年中央一号文件出台的大背景。2013年的中央一号文件提出：“大力支持发展多种形式的新型农民合作组织”，并强调“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体”。为贯彻一号文件精神，从2013年3月底开始，修法的前期调研已在农业部主持下进行多次，涉及江苏、浙江、陕西等多个省份。

    2015年的中央一号文件提出“适时修改农民专业合作社法”；2015年全国两会期间，30位人大代表联名提出“修订农民专业合作社法议案”。半年之后，修改农民专业合作社法正式列入全国人大立法规划。随后，全国人大农业和农村委员会牵头修改草案的起草工作，并进一步征求意见，修法工作正在审慎前行。

    如今，随着农村分工分业深化、农民分层分化加快，农民合作的愿望越来越强，合作内容、合作层次、合作领域的需求更加多样，现在的农民合作社已经不光是简单的种植、养殖，已经延伸到农业休闲、农业观光和乡村旅游等许多方面。在现实中，还涌现出了社区股份合作、土地股份合作、信用合作、联合社等多种类型的农民合作社。但是，这些类型的合作社均超出了农民专业合作社法的调整范围，合作社法的修订势在必行。

    就目前来看，修订农民合作社法的声音集结在扩大法律适用范围、明确界定成员资格、确定农村土地承包经营权可作价出资、规范信用合作、明确联合社法律地位等方面；目的指向于解决农民合作经济组织登记难、法律地位不明确、政府扶持政策难以落实、运营成本较高等诸多问题。