2004年起，我国先后实施了农业三项补贴，鼓励农民多种粮，助力农业生产。在实践过程中，为了应对农业农村发展的新形势，用发展新理念破解“三农”新难题，2016年中央一号文件明确提出：“将种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，重点支持耕地地力保护和粮食产能提升。”之后，各地在总结借鉴之前试点省份经验的基础上，陆续推进农业补贴“三合一”政策。

    如今，农业补贴“三合一”体现出来的优势已在显现：补贴精准性提高了、耕地撂荒现象减少了，粮食生产能力提高了……但是，一些新问题也随之出现：统计工作奖惩不明确影响统计数据准确性；取消良种补贴的后续影响；各地对种粮大户的补贴力度参差不齐影响了粮农的种植热情等等。可以说，被农民称作“及时雨”的农业补贴，既要“及时”，还要“滋养万物”， 并不是一蹴而就的。必须坚持保护耕地地力、促进适度规模经营、谁种粮多谁受益多等基本原则，不断应对现实情况中出现的新问题新局面，才能让这一惠农政策切实发挥作用。

    农业补贴“三合一”改革遭遇新难题

    □  姜 刚  周 楠 张志龙 王 政 毛振华

    补贴精准性提高了、耕地撂荒现象减少了，粮食生产能力提高了……记者近期在湘鲁浙皖等试点省采访发现，各地推行农业补贴“三合一”改革（将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴）取得了初步成效。不过，记者调查中也发现，农业补贴改革在推进中也面临一些新问题。

    “精准补贴”直击痛点

    近日，记者来到全国粮食生产先进县湖南宁乡县采访，该县从去年起调整农业补贴政策，对种粮农户有了更多扶持。宁乡县回龙铺镇种粮大户彭国辉说，他流转了120多亩土地，今年每亩可以补助100元，整整有1.2万元补贴，相当于20多亩地的纯利润，“以前大家抱怨说补贴政策不到位，现在都说政策好。”

    湖南宁乡县是我国推进“三项补贴”改革的缩影。去年5月，财政部农业部选择安徽、山东、湖南、四川和浙江等5个省份的部分县市开展“三项补贴”改革试点，目的是为了更好地保护耕地地力和支持粮食适度规模经营。

    湖南省财政厅副厅长欧阳煌表示，改革后，拥有耕地承包经营权的农民的利益基本不受影响，同时农业补贴领域长期存在的“种多种少一个样”“种不种田一个样”等问题开始逐步得到解决。

    财政部在其官网发文称，从第三方（中国农业大学中国农村政策研究中心）评估结果看，三补合一后，耕地撂荒现象减少了，农民的获得感增强了。来自5个试点省的10个县、20个行政村、309户农民的调查数据显示，94%的农户表示接受“三项补贴”改革，而且由于资金一次性发放，提高了农民对政策的满意度。

    遇见新难题

    受访人士指出，尽管实施农业“三项补贴”改革，刺激了农民种粮积极性，改变了以往三项补贴大都发放给土地承包者而非实际种粮者的情况，但改革试点过程中出现的一些新问题仍需各方关注。

    首先，统计工作奖惩不明确影响统计数据准确性。湖南宁乡县的农业干部反映，改革后每年必须在全县进行两次全面摸底才能发放补贴，工作量比以前大了两三倍都不止。从村到乡里再到县里，先要依靠村干部统计，交上初步数据；然后县里再派人回访、抽查核实，这个过程中也需要依靠村干部。但由于没有相应的奖惩机制，一些村干部积极性不高，上报数据有时全凭感觉。

    再有，取消良种补贴的后续影响值得关注。山东齐河县农业局负责人告诉记者，取消良种补贴之后，一些农民开始选用便宜的种子，但便宜的种子质量相对也差些。“种子质量参差不齐，势必影响粮食产量和粮食安全。”

    此外，由于各地对种粮大户的补贴力度参差不齐，在一定程度上也影响了粮农的种植热情。在山东省，经营土地面积50亩以上、200亩以下，每亩按60元标准进行补贴；200亩及以上每户最高补贴限额为1.2万元。山东的一些种粮大户表示，既然流转200亩地和数千亩地同样都只补贴1.2万元，莫不如多种植经济作物。

    改革新期待

    为了更好推进农业补贴“三合一”改革，发挥农业补贴政策效用，激发农民种粮积极性，受访的基层人士表示，可考虑出台降低农民种粮成本的举措，如出台土地流转补贴政策等。

    山东高密市农业局副局长孙建波认为，在劳动力价格不断升高的情况下，要降低农业种植成本，只能靠科技进步和机械化替代人力劳动，同时将土地流转费用降下来，对经营粮食作物的种植大户，要给予一定的流转补贴。

    “补贴、奖励的浮动机制还要更加灵活一些。”浙江绍兴市上虞区种粮大户魏吕泳告诉记者，他希望农业补贴要与社会经济发展水平相适应，补贴要考虑实际生产成本和社会收入增长的变化。

    另外，近年来随着国土综合整治和水利建设的完善，各地新增了不少未纳入农业税计税面积的耕地，基层希望借此次改革契机，将这些耕地纳入补贴范围。“希望继续加大资金整合力度，集中有限的财力办大事。”山东齐河县农业局农技站站长王义表示，整合后的资金应该大力投入到一家一户干不了、也无法干的事情上，特别是基础设施的改善和农业社会化服务水平提高上。 

（摘自《半月谈》）

　　农业“三项补贴”改革的“前世今生”

　　2004年起，我国先后实施了农业“三项补贴”，鼓励农民多种粮。据统计，2015年国家共拨付“三项补贴”资金1434亿元。

　　但是，随着农业农村的快速发展与深刻变化，土地集约化经营已成大势所趋。农业“三项补贴”在具体实施过程中的漏洞和弊端也逐渐显现。在多数地方，“三项补贴”演变成农民的收入补贴，一些农民即使不种粮甚至不种地，也能拿补贴，而从事粮食生产的种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体，却较难获得除承包耕地外的补贴。财政部相关负责人表示：“‘三项补贴’政策效应在递减，政策效能也在逐步降低。增强农业补贴的指向性、精准性和实效性，加大对粮食适度规模经营的支持力度，迫切需要完善‘三项补贴’政策。”

　　2015年5月，财政部、农业部选择安徽、山东、湖南、四川和浙江等5个省，由省里选择一部分县市开展农业“三项补贴”改革试点，将“三项补贴”合并为农业支持保护补贴。 在试点中，将80％的农资综合补贴存量资金，加上种粮农民直接补贴和农作物良种补贴资金，用于耕地地力保护；20%的农资综合补贴存量资金，加上种粮大户补贴试点资金和三项补贴增量资金，按照全国统一调整完善政策的要求支持粮食适度规模经营。据了解，调整完善农业补贴政策后，国家对农民的总体支持力度不降低，但对不同粮食种植规模和经营方式农户的补贴有所调整，重点向粮食适度规模经营主体倾斜，以不同方式鼓励不同形式的适度规模化经营。但是，“种粮多的，优先受益”这个原则更为体现。

　　为了推进农业“三项政策”改革，2016年中央一号文件明确提出，将种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，重点支持耕地地力保护和粮食产能提升。文件同时明确，将发挥规划引领作用，完善资金使用和项目管理办法，多层级深入推进涉农资金整合统筹，实施省级涉农资金管理改革和市县涉农资金整合试点，改进资金使用绩效考核办法。同年4月，财政部、农业部发出《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》要求，各地要抓紧制定实施方案，务必于6月30日前将需兑现到农民手中的补贴资金发放到位。其中，耕地地力保护补贴将以“一卡通”或者存折直接发放的方式直接兑现到农户。

　　于是，在总结试点经验基础上，农业“三项补贴”改革在全国全面推开，即在全国范围内将农业“三项补贴”合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。一方面，支持耕地地力保护。补贴对象原则上是拥有耕地承包权的种地农民。另一方面，支持粮食适度规模经营。支持对象重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社和农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜，体现“谁多种粮食，就优先支持谁”。  （大 山）

    农业补贴“三合一”好在哪儿？

    2016年6月30日前，各地农民会拿到一笔“农业支持保护补贴”，而非以往的“种粮农民直接补贴”、“农作物良种补贴”和“农资综合补贴”三笔补贴。那么，为什么要实行这个政策，让我们听听专家们怎么说。 

    保护耕地地力

    “三项补贴”调整了其政策意图，刺激粮食生产转变为保护耕地，原因在于粮食供应供大于求。保护耕地地力的资金或来源于80％的农资综合补贴、种粮农民直接补贴和农作物良种补贴。“三项补贴”存量资金的大部分都用于保护耕地地力，一是为了稳定用于承包权的农户，减少改革阻力；二是给拥有承包权的农户保护耕地的义务以补偿。

    从刺激生产到保护耕地，中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥认为，这是粮食供应供大于求带来的变化，现阶段不需要大力度的刺激政策，不如把耕地地力培育好，规模经营发展起来，未来需要粮食的时候有增长潜力。

    中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田说，过去的补贴是鼓励农民使用化肥农药，现在要调整理念，重视对土地地力的培育、土壤的整治等。

    “三项补贴”改革后，用于耕地地力保护的资金，按照面积发放给拥有承包权的农户。对已作为畜牧养殖场使用的耕地、林地、成片粮田转为设施农业用地、非农业征（占）用耕地等已改变用途的耕地，以及长年抛荒地、占补平衡中“补”的面积和质量达不到耕种条件的耕地等不再补贴。

    李国祥直言，将存量资金的大头交予拥有承包权的农民，是为了使改革平稳过渡，减少来自承包农户和小农户的阻力。

    拥有承包权的农户不仅有使用土地的权利，还承担着保护耕地的责任和义务。中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻称，耕地是集体所有的，但是集体无法有效监督土地的使用和维护提高耕地的质量，因此拥有承包权的农民有义务保护耕地，即便流转出去也应行使监督权。因此，耕地保护补贴给承包户是有依据的，是对其保护耕地的补偿。

    朱启臻同时提醒，拥有土地经营权的农户也有保护耕地的义务，甚至是更直接的责任，因此保护耕地的补贴应照顾到土地使用者和农业的经营者。

    促进适度规模经营

    “三项补贴”改革的另一个原因，在于促进土地流转和适度规模经营。“三项补贴”的增量资金全部用于促进适度规模经营，有利于提高流转农户的积极性，长远看将有效促进规模经营的发展。

    贷款一直以来都是发展土地流转和规模经营的掣肘。国务院发展研究中心研究员徐小青者分析，农民贷款难问题的根源，在于缺乏有效的抵押物，因此国家考虑建立信贷贷款体系，让省级和市县级信贷担保机构为新型经营主体提供担保，使其可以获得信用贷款。针对贷款贵问题，各地可动用农业支持保护补贴中用于适度规模经营的补贴资金，对贷款提供贴息补助，补贴的利息不超过贷款利息的50％。

    倘若延续试点期间对于合并后的农业支持保护资金的安排，20％的农资综合补贴、种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，将用于发展适度规模经营。

    之所以在原来的补贴中开这样一道口子，将一部分补贴给拥有经营权的种粮大户等新型经营主体，郑风田透露，是因为每年都有人大代表向农业主管部门提出，不种地但有土地承包权的农民可以获得补贴，但流转土地后得到土地经营权的农民却没有补贴，这样无法对种粮大户有所激励，无法有效促进规模经营。

    多位受访专家表示，农业补贴向规模经营逐渐倾斜是改革方向，但原补贴涉及太多拥有承包权的小农户，不可能一次将其补贴全部取消，因此须将农资综合补贴存量资金的80％给拥有承包权的农户。

    “存量资金大头归拥有承包权的农户是为了改革向前顺利推进，增量资金全部归拥有经营权的种粮大户等新型经营主体，才是改革未来发展的方向，以后这部分的比重会越来越大。”李国祥称。

    徐小青表示，短期内 “三项补贴”政策对承包农户和流转农户的影响不大，但长期来看，这是方向和趋势，未来对种粮大户等新型经营主体倾斜的力度会逐渐明显。

    （摘编自《财经》，原文作者：周哲）