随着土地经营权流转规模的不断扩大，资料显示，我国目前已经有超过1/3的承包土地流转出去，而且每年新增流转面积4000多万亩，涉及数以百万计的承包农户。因此，建立健全安全、有序的土地经营权流转交易市场，对维护广大农民群众和新型经营主体合法权益，促进适度规模经营有序发展具有重大的意义。

    2014年，中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出，要研究制定流转市场运行规范，加快发展多种形式的土地经营权流转市场。随后，农业部将此项工作列入2016年重点工作。就在日前，农业部正式印发《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》，以指导农村土地经营权流转交易市场建立健全交易运行规则，督促尚未建立流转交易市场的地方，特别是粮食主产区抓紧建立市场并完善规则，推动流转交易公开、公正、规范运行，维护交易双方合法权益，促进土地资源优化配置和农业适度规模经营健康发展。

    那么，新规出台后，农村土地经营权流转交易将如何进行，我们还有哪些问题需要理解并准确把握，以更好地推动农村土地改革？我们特别整理了以下内容对这些问题进行解答。

    权威解读 

    工商资本租赁农地只能搞农业

    农业部相关负责人就《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》答记者问

    在农业部印发《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》后，农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇就热点问题给予了解读。

    为建立健全交易市场相应制度而生

    张红宇介绍，近年来，随着土地经营权流转规模的不断扩大，已经有超过三分之一的承包土地流转出去，每年新增流转面积4000多万亩，涉及数以百万计的承包农户。因此，建立健全安全、有序的土地经营权流转交易市场，对维护广大农民群众和新型经营主体合法权益，促进适度规模经营有序发展意义重大。据统计，截至2015年底，已有1231个县（市）、17826个乡镇建立了土地流转服务中心，覆盖了全国约43%的县级行政区划单位，流转合同签订率达到67.8%。但从实践看，各地土地流转交易市场发展并不均衡，有的运行时间较长，交易也比较规范；有的刚刚起步，需要逐步建立健全相应制度。于是，《规范》应运而生。

    《规范》定位于工作指导性文件

    农村土地经营权流转交易市场是依照市场规律，为交易双方提供服务的平台。2014年国办《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》明确指出，这类市场是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构，可以是事业法人，也可以是企业法人。实践中，多数土地经营权流转交易市场是依托农业系统经营管理部门成立的事业单位或国有企业，也有一些是民营企业利用互联网等手段建立的流转交易平台。

    张红宇指出：“据此，《规范》定位为工作指导性文件，而非具有强制力和约束力的部门规章，目的是为各地提供参照文本，各地农村土地经营权流转交易市场可在此基础上，根据实际情况补充完善调整相关内容，进一步完善相关工作规则，引导土地经营权公开、公正、规范流转交易。”

    《规范》明确交易主体和对象

    据张红宇介绍，《规范》充分吸收了现有的土地经营权流转市场交易规程，依照农村土地经营权流转交易程序制定，主要遵循了“提出申请-进场交易-签订合同-配套服务”的顺序。《规范》提出，交易主体是农村集体经济组织、承包农户、家庭农场、专业大户、农民专业合作社、农业企业等各类农业经营主体，以及具备农业生产经营能力的其他组织或个人。交易条件应该是交易标的权属清晰无争议，交易双方具有流转交易的真实意愿，符合法律法规政策和规划要求。交易品种包括以家庭承包方式和其他承包方式取得的土地经营权，也包括集体经济组织未发包的土地经营权，以及其他依法可流转交易的土地经营权。

    避免集体土地流转不公开、不透明

    实践中，集体对外流转交易土地的现象已经数见不鲜，整村整组流转土地的情况也有很多。一方面，集体统一流转土地在提高议价能力、为农民争取更大利益方面发挥了积极作用，也减少了流入方的交易成本，极大提高了土地流转交易的效率；另一方面，集体流转土地时，少数基层干部私相授受、谋取私利的现象也有发生，侵犯了农民合法土地权益，影响了农村经济社会的和谐稳定。

    张红宇表示，《规范》在流入方进场交易时特别提出：集体在组织统一流转农户通过家庭承包方式取得的经营权时，要有书面委托书；未发包集体土地经营权流转时，要提供农村集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表签署同意流转土地的书面证明。

    工商资本租赁农地要更加规范

    近年来，在农村土地流转中，工商资本下乡租赁农地呈加快发展态势，据统计，2015年流入企业的农户承包地面积达到4600万亩，占流转土地总面积的10.4%。一方面，工商资本进入农业，可以带来资金、技术和先进经营模式，加快传统农业改造和现代农业建设；但另一方面，工商资本长时间、大面积租赁农地，容易挤占农民就业空间，加剧耕地“非粮化”“非农化”倾向，存在不少风险隐患。

    张红宇表示，中央高度重视工商资本租赁农地问题，强调对工商资本租赁农地要有严格的门槛，租赁的耕地只能搞农业，不能改变用途，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。2015年，中办发〔2014〕61号文件和农业部等四部门《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》提出，鼓励各地依法探索建立工商资本租赁农地资格审查、项目审核制度，对流入方的主体资质、农业经营能力、经营项目、土地用途、风险防范，以及是否符合当地产业布局和现代农业发展规划等事项进行审查审核。从运行情况看，工商资本租赁农地出现的“非粮化”，特别是“非农化”现象得到了有效遏制。为了进一步规范工商资本下乡行为，此次《规范》强调，流入土地超过当地规定标准以上的，需提供农业经营能力等证明、项目可行性报告，以及有权批准机构准予流转交易的证明，强调了土地流转的规范化。

    交易市场功能将不断增加完善

    张红宇表示，农村土地经营权流转交易市场主要功能是促进土地经营权交易，主要提供签订服务协议、流转信息发布公示、价格形成、流转合同及交易鉴证、授权抵押登记等服务。《规范》提出：流转市场要做好信息公示和发布，流转合同订立应参照土地经营权流转交易合同示范文本，交易双方可以获得交易市场提供的流转交易鉴证，合同到期后流入方在同等条件下可优先续约，交易市场在交易完成后还应该提供信息查询、档案管理和纠纷调处等服务。实践中，随着交易双方对土地经营权流转交易服务的需求不断提高，交易市场的服务内容也不断增加和完善，《规范》提出：应交易双方要求，市场可以组织提供法律咨询、资产评估、会计审计、项目策划、金融保险等服务，但收费标准应根据相关规定由当地物价部门核定并予以公示。同时，为保障农村土地经营权流转公开、公平、规范运行，市场应该自觉接受社会公众的监督和依法接受有关部门的管理。

（宗 合）

    速读《规范》

    农村土地经营权流转交易市场，是指为农村土地经营权依法流转交易提供服务的平台，主要包括农村土地经营权流转服务中心、农村集体资产管理交易中心、农村产权交易中心（所）等。

    农村土地经营权流转交易应具备条件：

    （一）权属清晰无争议；

    （二）交易双方必须是具有完全民事权利能力和民事行为能力的自然人、法人或其他组织，且有流转交易的真实意愿；

    （三）流出方必须是产权权利人，或者受产权权利人委托的组织或个人；

    （四）流转交易要符合法律法规和环境保护规划、农业产业发展规划、土地利用总体规划和城乡一体化建设规划等政策规定。

    农村土地经营权流转交易市场的交易品种：

    （一）家庭承包方式取得的土地经营权；

    （二）其他承包方式取得的土地经营权；

    （三）集体经济组织未发包的土地经营权；

    （四）其他依法可流转交易的土地经营权。

    交易主体：

    农村集体经济组织、承包农户、家庭农场、专业大户、农民专业合作社、农业企业等各类农业经营主体，以及具备农业生产经营能力的其他组织或个人。

    需要注意的内容：

    流出方和流入方与农村土地经营权流转交易市场签署流转交易服务协议，明确农村土地经营权流转交易市场提供的服务内容及协议双方的权利、义务。

    土地经营权流转信息的发布公示期限不少于10个工作日。同一宗土地的经营权再次流转交易须设定间隔期限。在公示期限内，如出现重大变化，应及时发布变更信息，并重新计算公示期限。公示期结束后，农村土地经营权流转市场组织交易。

    流转交易合同到期后，流入方在同等条件下可优先续约。

    延伸阅读

    网络平台规范化可促进流转市场健康化

    □  刘  宣

    就在上周，广东珠海的土地市场出现了一个新事物。由土地资源网站——地合网发起成立的珠海土地综合服务中心在珠海揭牌成立。据介绍，今后不管是找地还是出租土地，各方都能在这里进行交易，实现线上与线下交易的结合；而且，农村土地的流转是其中一个重点领域。

    在实践中，多数土地经营权流转交易市场是依托农业系统经营管理部门成立的事业单位或国有企业。而2009年以来，伴随着互联网经济的持续发酵，为农村土地经营权流转配套服务的互联网平台，如土地资源网、土流网、聚土网、搜土地网、地合网等陆续出现，提供从供求信息发布、土地买卖中介到专家咨询、担保融资、项目策划等一系列的服务，吸引不少地方的土地管理部门与此类服务机构合作，以期在网络平台上拓展推动土地流转业务。

    国有土地使用权交易市场出现了30多年，仍只有各地官方线下交易平台，而针对农村土地经营权流转的互联网服务在数年间不断出现，足以证明后者更为活跃的市场属性。国有土地使用权交易市场因为区位差异导致的商品异质性、政策性极强的有限供应、巨额的交易金门槛等，都使得市场中没有太多信息流通渠道和中介服务的活动空间。

    在农村土地经营权流转中，对商品（主要针对农地）的判断从单纯的区位转为土地产出和区位的匹配关系，能提供相同效用的商品和城市土地相比大大增加，商品的可比性、可交易的经营权数量、交易的频繁程度、供求渠道的开放性等相较之下都更接近于完全市场。

    这个开放的复杂体系，市场规模大幅增加，市场环境活跃，对信息平台、前置处理和后续服务等衍生服务的需求也因此大幅扩大。

    首先，农村土地经营权流转中主体众多，流出方有农村集体经济组织、承包农户、受托中介组织等，流入方有家庭农场、专业大户、农民专业合作社、农业企业等各类农业经营主体，这些主体对供需信息都非常关注；其次，转包、出租、互换、转让、股份合作和抵押等多种处理方式使得要对经营权流转的成本收益进行分析变得更为复杂，需要较专业的知识支撑；同时，新颁布的《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》所要求的详尽资料和规范流程对于普通农民而言仍显复杂，需专业服务协助。

    考虑到农村土地分布的位置较偏和零散状况，互联网服务提供的线上信息能有效减少交易成本，如果能切实配套好专业的线下服务，如地块评估、流程跟进、融资服务等，对农村土地经营权流转交易的达成能产生促进作用。

    但是，现有的互联网服务，在信息平台提供、流程服务、资金融通等方面都还待检验。比如，最基本的信息发布上现在就很难做到宽严平衡。所谓宽，即对象宽，不管是集体组织的发包还是单个农户的转租，都应该能找到发布的渠道；所谓严，是指信息核实，对土地权证或合同等其他权利证明文件的前置审查。

    现有的服务网络，有些门槛低，但基本没有审核，难以有效降低购买者的风险；有些为了保障信息确实有严格的审核，但出于自身成本考虑，提出规模越大上线几率越大的高门槛标准，都未能从客户需求出发进行很好平衡。

    其次，流程跟进实质是一种中介服务，不同流转类网站可能采取加盟、分公司等不同的中介形式，但均将这部分服务作为重点推进的盈利模式。然而农地的整体价值与升值速度与城市内房地产不可相比，中介服务由于服务距离远也会有成本偏高的现实问题，中介是否能继续赚价差、赚过户服务费、赚融资服务费的盈利模式，还有待考验。

    最后，农地收益相对较低，融资渠道较窄，直接的资金提供有较高的门槛，也涉及复杂的审查，在互联网平台如何操作也需进一步验证。

    无论如何，基于互联网的农村土地经营权流转市场为经营权流转提供了新的市场平台，而市场永远是资源分配最有效的手段。进一步推动土地流转网络平台的完善，降低市场进出的门槛、提升服务的精准程度，在现实中摸索切实可行的盈利渠道，相信终能实现减少交易成本的目标，进而促进更高效的经营权流转。

    （作者系中山大学地理科学与规划学院副教授）

    声   音

    发展交易市场需堵住监管漏洞

    □   李  晓

    近日，农业部印发了《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》，遵循“提出申请-进场交易-签订合同-配套服务”的顺序，对交易主体、交易条件和交易品种等方面进行了明确规定。

    近年来，我国农村土地经营权流转市场发展迅速，据统计，已有超过三分之一的承包土地流转出去，每年新增流转面积4000多万亩，涉及数以百万计的承包农户。日益活跃的市场刺激了金融的创新，土地经营权抵押贷款应运而生，但由于交易市场发展不规范，土地价值缺乏专业的评估，以及抵押物变现难的瓶颈尚未彻底打破，经营权抵押贷款规模化发放阻力重重。

    从当前实践来看，各地土地流转交易市场发展不均衡，有的发展时间长，有的则刚起步。多数土地经营权流转交易市场是依托农业系统经营管理部门成立的事业单位或国有企业，也有一些是民营企业利用互联网等手段建立的流转交易平台。无论是事业或国有性质的农村产权交易所，还是互联网交易平台，都存在诸多问题，致使交易市场冷清或是发展混乱。

    《规范》的出台可谓及时，为各地交易市场规范化发展提供了参照文本，为引导土地经营权公开、公正、规范流转交易指明了方向。更重要的是，交易市场的规范化发展，有利于土地经营权加速流转，即使抵押贷款出现逾期，也能通过经营权二次流转收回贷款，有效防止不良风险的发生。抵押物在交易市场顺利完成变现，有利于调动农村金融机构扩大经营权抵押贷款发放的积极性。

    然而，《规范》只是起到参照指导作用，而非强制监督。目前，还未有相关的规章制度或是专门的监管机构对交易平台履行监督管理职能。业内人士表示，交易平台监管的缺失，可能会出现虚假交易、虚假权证以及骗取金融贷款等问题，有必要考虑建立全国统一的农村不动产交易中心和平台，以确保交易的唯一性、合法性、可靠性。

    我们认为，不能完全寄希望于交易市场自觉完善自身的行为，应该加快出台相应的规章制度，或是明确监管部门，为交易市场制定基本准则，在一些方面应有统一的标准和评估，推进土地经营权交易市场走向规范。在此基础上，各地交易市场再结合当地实际加以调整，使其更加符合交易主体多元化的需求。

    监管的及时补位，才能将风险堵截在外。这也是一个市场走向规范和成熟应有的机制保障。健康、有序、活跃的交易市场，能吸引金融机构积极主动参与其中，加大土地经营权抵押贷款的发放力度，加强金融创新，激发土地金融蕴藏的巨大潜力，让金融更好地为“三农”服务。