日前，农业部等十部门联合印发了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》。方案提出，在部分地区探索实行耕地轮作休耕制度试点，是党中央、国务院着眼于我国农业发展突出矛盾和国内外粮食市场供求变化作出的重大决策部署，既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。

    方案确定了主要目标：力争用3－5年时间，初步建立耕地轮作休耕组织方式和政策体系，集成推广种地养地和综合治理相结合的生产技术模式，探索形成轮作休耕与调节粮食等主要农产品供求余缺的互动关系。众所周知，人多地少、耕地资源短缺是我国的国情，而民以食为天，保护耕地是关系到我国十几亿人吃饭的天大的事。为此，我国提出要实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，而耕地轮作休耕制度就是保护耕地的一个有益探索。那么，此次印发的《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》有哪些值得注意的内容，又释放了怎样的信号呢？

    轮作休耕  为了农业可持续发展

    很多人都还记得湖南“镉大米”事件。2013年2月，《南方日报》报道称，在广州市场随机抽取多批次湖南大米，结果均显示镉超标，属于不合格产品。湖南大米不断被检出镉超标，鱼米之乡的大米被称为“毒大米”，让湖南本地人痛心疾首，也让国人对耕地质量安全有了更为严峻的认识——因为这些被检出镉超标的大米并不存在添加或产生镉等重金属污染的可能，污染来自于生产大米的农田。而这一点，对业内专家而言却是早在预料当中。

    事实上，我国土壤污染形势已十分严峻。中国水稻研究所与农业部稻米及制品质量监督检验测试中心2010年发布的《我国稻米质量安全现状及发展对策研究》称，我国1/5的耕地受到了重金属污染，其中镉污染的耕地涉及11个省25个地区。在湖南、江西等长江以南地带，这一问题更加突出。南方省份土壤中重金属本来底值就偏高，加之多年来经济结构偏重于重化工业，大量工业“三废”排放加剧了土壤重金属污染形成。而此次《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，可谓是对类似“镉大米”事件作了一个正面的回应。方案明确提出：在湖南省长株潭重金属污染区连年休耕10万亩。

    2015年12月，国土资源部部长、党组书记姜大明在《人民日报》发表署名文章指出，将探索实行耕地轮作休耕制度试点。开展轮作休耕试点，要坚持产能为本、保育优先、保障安全，统筹考虑全国总体耕作情况和各地实际，制定科学缜密的轮作休耕试点方案，重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化区开展试点。今年3月，农业部部长韩长赋表示，我国将探索耕地轮作休耕制度试点，鼓励轮作、谨慎休耕；休耕限定在地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化区等区域开展试点；禁止弃耕、严禁废耕。

    为什么要实行轮作休耕制度，道理不言而喻。土地是庄稼之母，是重要的农业要素。地之不存，毛将焉附？要用有限的耕地养活十几亿中国人，并非易事。保护耕地有两条基本原则，第一是严格保护数量。正如习近平总书记所讲，要像保护大熊猫一样保护耕地。第二是不断地提升耕地质量。韩长赋说：“在我国农业生产达到一定水平之后，我们有能力、有机会更多地关注土地问题。”一方面，可以通过科技、改善投入品、调结构等措施来缓解土地生产承载的压力；另一方面，要对土地质量下降或者土地污染进行治理。即通过控制投入品、治理污染土壤、耕地轮作休耕三种措施来缓解土地的压力。

    《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》要求，要全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立并贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，实施藏粮于地、藏粮于技战略，坚持生态优先、综合治理，轮作为主、休耕为辅，以保障国家粮食安全和不影响农民收入为前提，突出重点区域、加大政策扶持、强化科技支撑，加快构建耕地轮作休耕制度，促进生态环境改善和资源永续利用。力争用3－5年时间，初步建立耕地轮作休耕组织方式和政策体系，集成推广种地养地和综合治理相结合的生产技术模式，探索形成轮作休耕与调节粮食等主要农产品供求余缺的互动关系。

    据悉，对于轮作休耕试点区域，将实行补助政策。补助标准是“确保农民收入不减少、生活有保障”。农业部表示，倡导轮作，谨慎休耕。禁止弃耕，严禁废耕，鼓励农民对休耕地采取保护措施。

    近年来，我国农业政策开始“纠偏”，让过于紧绷的资源逐步“休养生息”。前不久国务院发布的《土壤污染防治行动计划》（“土十条”）对土壤环境质量防治有了硬性指标。《行动计划》提出，我国到2020年土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定；到2030年土壤环境风险得到全面管控；到本世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。此次方案出台，与“土十条”相得益彰，都是为了更好地保护和治理土壤。

    耕地轮作休耕制度试点是中央全面深化改革领导小组确定的重大改革任务。轮作休耕的底线是什么？习近平总书记在《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》中明确指出，“开展这项试点，要以保障国家粮食安全和不影响农民收入为前提，休耕不能减少耕地、搞非农化、削弱农业综合生产能力，确保急用之时粮食能够产得出、供得上”。

    （大 山）

    权威  解读

    耕地轮作休耕  促进农业可持续发展

    ——农业部副部长余欣荣解读《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》

    农业部副部长余欣荣日前在接受媒体采访时表示，近年来，我国粮食连年增产，农业稳定发展，为经济社会发展全局作出了重要贡献。但是，我国农业发展方式较为粗放，农业资源过度开发、农业投入品过量使用、地下水超采以及农业内外源污染相互叠加等带来的一系列问题日益凸显，农业可持续发展面临重大挑战，必须加快转变农业发展方式，推进生态修复治理，促进农业可持续发展。出台方案，是党中央、国务院着眼于我国农业发展突出矛盾和国内外粮食市场供求变化作出的重大决策部署。

    直面人多地少的国情

    余欣荣指出，耕地是最宝贵的资源，也是粮食生产的命根子。我国先天不足的农业资源禀赋，超多人口的粮食供给压力，使得耕地水资源超强度利用，资源环境已亮起“红灯”。开展耕地轮作休耕制度试点，是主动应对生态资源压力、转变农业发展方式、促进可持续发展的重大举措。其意义体现在以下三个方面：一是巩固提升粮食产能的需要。我国有悠久的轮作种植传统，将禾谷类作物与豆类作物、旱地作物与水田作物等轮换种植，可以调节土壤理化性状、改良土壤生态；休耕是让耕地休养生息，实现用地养地相结合，保护和提升地力，增强粮食和农业发展后劲。二是促进农业可持续发展的需要。多年来，在农产品供给的压力下，耕地地力消耗过大，地下水开采过度，化肥农药大量使用，农业资源环境已不堪重负。通过耕地轮作休耕，减轻开发利用强度、减少化肥农药投入，利于农业面源污染修复，缓解生态环境压力，促进农业可持续发展。三是提高农业质量效益竞争力的需要。当前，我国农业大而不强、多而不优、竞争力弱的问题日益凸显，迫切需要推进农业供给侧结构性改革，促进农业转型升级。通过耕地轮作休耕，节约高效利用资源，调整优化种植结构，增加紧缺农产品供给，满足多元化消费需求，全面提升农业供给体系的质量和效率。

    确保农民收益不少

    余欣荣表示，土地是农民赖以生存的根本保障。要让农民愿意开展轮作休耕，必须保证其收益不减少，这样才能真正把轮作休耕的任务落实下去。为此，十八届五中全会明确提出，国家对开展耕地轮作休耕给予必要的粮食或现金补助。

    今年，农业部会同财政部整合部分项目资金，支持开展耕地轮作休耕制度试点。一是补助资金。中央财政安排14.36亿元，其中轮作补助资金7.5亿元，休耕补助资金6.86亿元。二是补助标准。对于轮作，与不同作物的收益平衡点相衔接，互动调整，保证农民种植收益不降低，按照每年每亩150元的标准安排补助资金。对于休耕，与原有的种植收益相当，不影响农民收入，河北省黑龙港地下水漏斗区季节性休耕每年每亩补助500元，湖南省长株潭重金属污染区全年休耕每年每亩补助1300元（含治理费用），贵州省和云南省两季作物区全年休耕每年每亩补助1000元，甘肃省一季作物区全年休耕每年每亩补助800元。三是补助方式。中央财政将补助资金分配到省，由省里按照试点任务统筹安排，因地制宜采取直接发放现金或折粮实物补助的方式，落实到县乡，兑现到农户。允许试点地区在平均补助水平不变的前提下，根据试点目标和实际工作需要，建立对农户实施轮作休耕效果的评价标准和体系，以评价结果为重要依据实行保基本、重实效的补助发放制度。

    据悉，有关部门将开展耕地轮作休耕制度试点督促检查，重点检查任务和资金落实情况，利用遥感技术对试点情况进行监测，重点加强土地利用情况动态监测。对未落实轮作休耕任务的农户，及时收回补助；对挤占、截留、挪用资金的，依法依规进行处理。

    专家  看法

    近年来，我国粮食连年增产，但同时，也面临着资源环境的多重挑战。粮食生产带来的水土流失、地下水严重超采、土壤退化、面源污染加重已成为制约农业可持续发展的突出矛盾。于是，对耕地探索实行轮作休耕制度，不断被提出并逐渐被人们认知。那么，专家是怎么看待耕地轮作休耕呢？

    休耕一定要避免非农化倾向 

    农业部小麦专家指导组副组长、河南农业大学教授郭天财分析指出，目前我国大部分地区粮食生产一年两熟，南方多地一年三熟，土地长期高负荷运转，土壤得不到休养生息，影响了粮食持续稳产高产。

    “休耕一定要避免非农化倾向，这是由我国基本国情和国内国际环境决定的。”在郭天财看来，我国人多地少的国情决定了我国粮食供需将长期处于紧平衡状态。郭天财分析，中国是一个资源禀赋相对不足的国家，随着人口增加、人民生活水平提高、城镇化加快推进，粮食需求将继续刚性增长，紧平衡将是我国粮食安全的长期态势；而从国际上看，受油价上涨、气候变暖、粮食能源化等因素影响，全球粮食供给在较长时间内仍将处于偏紧状态。

    科学制定休耕补贴政策

    中国农科院农经所教授秦富指出，科学推进耕地休耕顺应自然规律，可以实现藏粮于地，也是践行绿色、可持续发展理念的重要举措，对推进农业结构调整具有重要意义。

    “轮作休耕制度要与提高农民收入挂钩，这离不开政策支持和补贴制度。科学制定休耕补贴政策，不仅有利于增加农民收入，还可促进我国农业补贴政策从‘黄箱’转为‘绿箱’，从而更好地符合WTO规定。”秦富指出，轮作休耕必须考虑中国国情，大面积盲目休耕不可取，而是要选择生态条件较差、地力严重受损的地块和区域先行，统筹规划，有步骤地推进，把轮作休耕与农业长远发展布局相结合。

    轮作休耕制度具有重要意义

    “适时提出耕地轮作休耕制度时机已经成熟。”中国社科院农村发展研究所研究员李国祥指出，耕地休耕不仅可以保护耕地资源，确保潜在农产品生产能力，同时利用现阶段国内外市场粮食供给宽裕的时机，在部分地区实行耕地轮作休耕，也有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。

    李国祥指出，轮作休耕对农业可持续发展，对于促进传统农业向现代农业转变，建设环境资源节约、环境友好型社会都具有重要意义。

    “休耕不是非农化，更不能让土地荒芜，可以在休耕土地上种植绿色植物，培肥土地，而在东北地区则可以采用秸秆还田办法，利用粉碎、深埋等技术形成有机肥，促进土壤有机质的改善提高。”李国祥指出，轮作休耕离不开科技支撑。他建议，要制订科学休耕计划，明确各地休耕面积和规模，与农民签订休耕协议或形成约定，还可探索把休耕政策与粮食收储政策挂钩，统筹考虑，从而推进休耕制度试点顺利推进。

    （李 慧）

    速读 方案

    基本原则——

    巩固提升产能，保障粮食安全。坚守耕地保护红线，提升耕地质量，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。对休耕地采取保护性措施，禁止弃耕、严禁废耕，不能减少或破坏耕地、不能改变耕地性质、不能削弱农业综合生产能力，确保急用之时能够复耕，粮食能产得出、供得上。

    加强政策引导，稳定农民收益。鼓励农民以市场为导向，调整优化种植结构，拓宽就业增收渠道。强化政策扶持，建立利益补偿机制，对承担轮作休耕任务农户的原有种植作物收益和土地管护投入给予必要补助，确保试点不影响农民收入。

    突出问题导向，分区分类施策。以资源约束紧、生态保护压力大的地区为重点，防治结合、以防为主，因地制宜、突出重点，与地下水漏斗区、重金属污染区综合治理和生态退耕等相关规划衔接，统筹协调推进。

    尊重农民意愿，稳妥有序实施。我国生态类型多样、地区差异大，耕地轮作休耕情况复杂，要充分尊重农民意愿，发挥其主观能动性，不搞强迫命令、不搞“一刀切”。鼓励以乡、村为单元，集中连片推进，确保有成效、可持续。

    主要目标——

    力争用3－5年时间，初步建立耕地轮作休耕组织方式和政策体系，集成推广种地养地和综合治理相结合的生产技术模式，探索形成轮作休耕与调节粮食等主要农产品供求余缺的互动关系。

    在东北冷凉区、北方农牧交错区等地推广轮作500万亩（其中，内蒙古自治区100万亩、辽宁省50万亩、吉林省100万亩、黑龙江省250万亩）；在河北省黑龙港地下水漏斗区季节性休耕100万亩，在湖南省长株潭重金属污染区连年休耕10万亩，在西南石漠化区连年休耕4万亩（其中，贵州省2万亩、云南省2万亩），在西北生态严重退化地区（甘肃省）连年休耕2万亩。根据农业结构调整、国家财力和粮食供求状况，适时研究扩大试点规模。

    试点区域和技术路径——

    （一）轮作。试点区域：重点在东北冷凉区、北方农牧交错区等地区。

    技术路径：推广“一主四辅”种植模式。“一主”：实行玉米与大豆轮作，发挥大豆根瘤固氮养地作用，增加优质食用大豆供给。“四辅”：实行玉米与马铃薯等薯类轮作；实行籽粒玉米与青贮玉米、苜蓿、草木樨、黑麦草、饲用油菜等饲草作物轮作；实行玉米与谷子、高粱、燕麦、红小豆等耐旱耐瘠薄的杂粮杂豆轮作；实行玉米与花生、向日葵、油用牡丹等油料作物轮作。

    （二）休耕。重点在地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区。

    1.地下水漏斗区：主要在严重干旱缺水的河北省黑龙港地下水漏斗区（沧州、衡水、邢台等地）。

    技术路径：连续多年实施季节性休耕，实行“一季休耕、一季雨养”，将需抽水灌溉的冬小麦休耕，只种植雨热同季的春玉米、马铃薯和耐旱耐瘠薄的杂粮杂豆，减少地下水用量。

    2.重金属污染区：主要在湖南省长株潭重金属超标的重度污染区。

    技术路径：连续多年实施休耕，休耕期间，优先种植生物量高、吸收积累作用强的植物，不改变耕地性质。经检验达标前，严禁种植食用农产品。

    3.生态严重退化地区：主要在西南石漠化区（贵州省、云南省）、西北生态严重退化地区（甘肃省）。

    技术路径：在西南石漠化区，选择25度以下坡耕地和瘠薄地的两季作物区，连续休耕3年。在西北生态严重退化地区，选择干旱缺水、土壤沙化、盐渍化严重的一季作物区，连续休耕3年。

    补助标准和方式——

    （一）轮作补助标准。与不同作物的收益平衡点相衔接，互动调整，保证农民种植收益不降低。结合实施东北冷凉区、北方农牧交错区等地玉米结构调整，按照每年每亩150元的标准安排补助资金，支持开展轮作试点。

    （二）休耕补助标准。与原有的种植收益相当，不影响农民收入。河北省黑龙港地下水漏斗区季节性休耕试点每年每亩补助500元，湖南省长株潭重金属污染区全年休耕试点每年每亩补助1300元（含治理费用），所需资金从现有项目中统筹解决。贵州省和云南省两季作物区全年休耕试点每年每亩补助1000元，甘肃省一季作物区全年休耕试点每年每亩补助800元。

    （三）补助方式。中央财政将补助资金分配到省，由省里按照试点任务统筹安排，因地制宜采取直接发放现金或折粮实物补助的方式，落实到县乡，兑现到农户。允许试点地区在平均补助水平不变的前提下，根据试点目标和实际工作需要，建立对农户实施轮作休耕效果的评价标准和体系，以评价结果为重要依据实行保基本、重实效的补助发放制度。

    编后 

    轮作休耕 让地有力农有利

    我国古代的农耕文化中就有重视轮作休耕的智慧。据悉，北魏《齐民要术》中有“谷田必须岁易”、“麻欲得良田，不用故墟”等记载。只是多年来，我国农业发展方式粗放、农业资源过度开发、农业投入品过量使用等弊端日益凸显，耕地资源超强度利用已成为不争的事实。为此，出台轮作休耕的试点方案是大势所趋。

    耕地是我国最宝贵的资源。轮作休耕不是减少耕地，也并非废耕、弃耕，而是从“藏粮于地”的角度出发，让土地“休养生息”以利于农业的可持续发展。虽然表面上看，实施试点后部分耕地退出耕种范围，势必影响当地粮食总产量。但是，我们必须清楚地认识到，休耕的目的是恢复地力以提高土地质量，进而提高单产。而且，这是为了统筹国家粮食安全和生态安全的制度安排，我们必须带着强烈的耕地保护意识去完成此项工作。

    另一方面，“不减少农民收益”是试点的另一条底线。土地是农民赖以生存的根本保障，要让农民愿意开展轮作休耕，必须保证其收益不减少。为此，必须对补助方案做科学严谨地规划，并采取多项措施已保证补助切实到位，真正“落实到县乡，兑现到农户”。

    人多地少、耕地资源短缺是我国的土地国情。全国耕地评定为15个等别，1等质量最好，15等质量最差；9-12等属中等地。数据显示，2014年全国耕地平均质量等别为9.97，总体偏低。也就不难解释，为何我国会提出，要实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，要像保护大熊猫一样保护耕地。

    对耕地的保护与修复并非一日之功。我国国情特殊，耕地轮作休耕制度也较为复杂，保证国家粮食安全和让土地适当休养生息之间如何平衡并不简单。但是可以肯定的是，严守耕地红线，科学有序地开展轮作休耕试点，突出重点区域，加大政策扶持，强化科技支撑，“藏粮于地”“藏粮于技”，就能实现“地有力”“农有利”的目标。