时隔五年，农村信用社改革再次被写入我国下一个“五年规划”。

　　在刚刚闭幕的全国两会上，与会代表审议、表决了我国第十三个五年规划纲要。纲要指出，在下一个五年规划中，要进一步推进农村信用社改革，增强省级联社服务功能。

　　而在此前公布的2016年一号文件中同样提出，开展农村信用社省联社改革试点，逐步淡出行政管理，强化服务职能。这是“省联社改革”首次被写入中央一号文件。

　　省联社到底怎么改才能强化服务职能？

　　记者两会期间从有关部门获悉，年内人民银行、银监会等有关部门将制定省联社改革办法，试点方案最快将于年中出台。

改革已是箭在弦上

    截至2015年12月末，在全国2303家农村合作金融机构（农村商业银行、农村合作银行、农村信用社）中，正式获批开业的农村商业银行已达839家，正在筹建的达107家，占比41.07%。

    随着农信社产权改革的不断推进，省联社管理体制弊端愈发突显。

    “由于‘顶层设计’的缺陷，省联社存在多重属性，既是省政府对农信社系统的行业管理机构，又是接受银监部门监管的金融企业，还是下级法人单位出资的股权式联合体，导致法理关系模糊，履职边界不清。”某省联社人士表示，当前省联社的“大平台”优势与县域机构“小法人”的市场主体地位缺乏明显协同性，导致的直接后果就是，一方面，省联社的“大平台”优势无法充分发挥出来；另一方面，作为市场主体县域“小法人”机构成为“戴着镣铐的舞者”。

    同样，县域农商行的出资人管理和行业管理之间的不协调性也逐渐显现。业内人士认为，农信社改制为农商行后，仍然由省联社统一管理，没有真正实现“谁出资、谁管理、出了问题谁负责”的现代公司治理模式。

    此外，改制不彻底导致服务“三农”的能力与手段升级缓慢。“前一阶段的农信社改制为农商行，主要还是一种内部的、形式上的改革。引进外部股东不多，弥补历史包袱主要靠当地政府捐赠土地资产，相当一部分历史包袱只是账面剥离挂在账外，并没有真实地、完全地化解。”中部某农商行高管告诉记者，改制后农商行的实力仍然有限，金融产品的创新能力仍比较薄弱，员工队伍素质还不能适应业务发展和市场竞争的需要。

    数据显示，随着改制不断提速，已有部分省份完成了整体改制。其中安徽早在2014年末率先将全省83家农村合作金融机构全部改制为农商行，湖北也于2015年末完成了省内77家农商行的改制。今年全国两会期间，山东省省长郭树清在接受媒体采访时说，山东省农村信用社也已基本改制完成。

    “省联社改革试点或将落地已经全部完成改制的省份。” 监管部门相关负责人向记者透露，相对明晰的产权制度有利于试点改革，但采取哪种改革模式，还要等具体文件出台。

金控公司模式渐成热点

    对于省联社改革的模式探索，早在2007年，银监会曾提出了联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社等五种模式。

    随着时间的推移，完善省联社已被改革呼声淹没，统一法人更是少有提及。前者很难真正实现改革目标，后者则与中央提出的“稳定农信社县域法人地位”的要求相悖，背离了国家关于“做实县域”的基本原则。

    2014年底，随着秦农银行的获批成立，金控公司模式逐渐成为业界热议的焦点。

    据悉，组建后的秦农银行注册资本金将达到80亿元，其中陕西省政府出资29%，另一主要股东为陕西和谐投资股份有限公司。初期由西安市城六区农信社重组而成，随后陕西省将以秦农银行为平台，通过收购、参股或控股方式来整合全省100多家农信社和农商行，整合后总体规模将超过6000亿元。

    与现有商业银行的总分行模式不同，秦农银行以金融控股平台方式控制参股的金融机构。此外，方案没有改变农信社、农商行的县域独立法人地位，只是以“母子关系”形式来整合全省农商行和农信社。

    “‘金控公司模式’突出了县域法人地位，省、县仍为两级法人，符合相关文件中关于稳定农信社县域法人地位的要求。”全国人大代表、吉林省银监局局长高飞认为，只有稳定县域才能让原有的农村合作金融“不脱农”，扶持县域内的小微企业和“三农”发展。“这是改革的一个重要原则。”高飞说。

    据记者了解，目前全国多个省份倾向于采用“金控公司”模式，筹划将省联社改制为“金融控股集团股份有限公司”。

    相关人士透露，由省联社改制而成金融控股集团，可以先将部分农村商业银行股东的股份换股为“金融控股集团”的股份，这些农村商业银行股东同时转换为“金融控股集团”股东；金融控股集团再根据农村商业银行股东注资情况，反向全资或控股方式注资相关农村商业银行。

    “目前浙江、吉林、山东、广西等省份均倾向采用此模式。”有业内人士表示，改制后的金融控股集团职能定位清晰，即按公司治理模式，以股东身份并管理所控股农商银行，对非控股农商银行，按现行模式进行管理。同时可以控股集团为平台，设立科技、银行卡、资产管理、互联网金融、融资租赁、消费金融等独资子公司，专业化运作，对相关农商银行提供服务，完善“小银行大平台”服务机制。

    此外，未来金融控股集团将主要加强战略规划、政策及法律咨询及其他指导性服务，优化政策协调、公共关系及其他协调性服务，强化信息科技、产品研发、支付清算、教育培训、品牌和企业文化等支撑性服务。

    而对于实施步骤和方式，该人士透露，为降低难度，将增加杠杆作用，建立多层金融集团架构。“先在全省选择资产质量、管理和盈利能力较好的几家农商行，将这些农商行股东换股为金控集团股东。之后再以二级平台为基础，用同样的方式，逐步对其余农商行完成换股和反向注资工作。”

利弊分明

    对于组建金融控股集团，业内专家认为，主要有四点优势：

    一是在省级层面成立金融控股集团平台，为地方搭建综合化金融服务平台及未来地方金融监管改革创造条件；

    二是能有效解决长期困扰农村合作金融机构管理不顺的问题，统一党的领导和公司治理，由行政管理变为公司治理方式管理；

    三是有利于风控防控，维护地方金融安全稳定。农商行是以县为主的“小法人”，自我管控及自担风险能力弱。在利率市场化背景下，市场风险和流动性风险较高，容易诱发系统性风险。成立金融控股集团不仅从更大范围内分散风险，也能够加强对全省农商行风险的中后台集中管理。通过联强扶弱、风险救助或系统内并购重组，维护地方金融安全稳定；

    四是发挥全系统的资源聚合效应，增强服务功能，降低经营和管理成本，提高农村金融服务效率，有利于实现精准扶贫。

    而从不利方面看，一个现实情况是，目前全系统股本金较高，清产核资等工作量大、涉及面广、程序复杂，势必时间跨度长、改制成本较高。

    此外，同一省份内农商行实际不良率差异较大，制定统一清产核资政策难度较大，特别是涉及法人股东、自然人股东不同的利益诉求，净资产分配及折股等操作难度大，稍有不慎极易引起法律纠纷。

改革还需因地制宜

□ 本报记者 李 博

    农信社到底怎么改，一直是业内最敏感，最热议的话题。

    1月28日，本报记者采写了“省联社改革首次写入中央一号文件”的相关报道后，一度引发读者热议。

    有读者留言表示：农信社改革绝对不是省联社服务职能的单一转变，提高经营水平不能简单的去行政，否则农信社将迅速沦为被收购瓜分的对象。除沿海发达地区外，县域经济目前在广大农村地区还很薄弱，当上层经济压力没有完全释放时，不适合在下层大动干戈。应施加压力敦促甚至问责管理人员，能者上庸者下，迅速夯实基础金融管理框架。

    市场不是万能药，行政管理也不是万恶之源，行政方式方法的改革势在必行，而不是单一的去行政化。这一观点已经成为业内的一大共识。

    还有读者认为，提高服务水平是发展需要，平台合作、跨界合作是未来趋势，因此应该进一步强化省联社职能，拓宽渠道、搭建平台、构筑联盟，使农信社、农合行、农商行在冬天里得以抱团取暖，从而更好地前行。

    回顾农信社改革历程，总逃不出“一刀切”的命运。

    此番新一轮改革，无论哪种模式，业界普遍呼吁，应当在尊重各地经济、金融发展差异的基础上，允许多种形态的尝试，切忌再次“一刀切”。

    对此，国务院发展研究中心金融研究所所长张承惠认为，在发达地区，省联社要做的就是逐渐去行政化，可以搭建大平台，组建金控公司，提供培训考察、资金运用、系统开发等服务。而在西部地区，农信社普遍实力较弱、规模较小，省联社的作用不可忽视，未来可以尝试组建联合银行。