进入农村金融市场竞争新时期，高风险农村信用社的生存环境更加严峻。例如，存款保险制度的出台以及利率市场化步伐的进一步推进，均不同程度地在高风险社的“脱帽”时间上按下了“快进键”。

    在农村信用社改革史上，中国人民银行曾发放专项借款，并通过国家开发银行向部分农信社试点省份注资，专项用于帮助资不抵债农村信用社消化历史包袱。

    时值农村信用社深化改革的特殊发展时间点，如果再次借力央行专项借款，以其助力高风险农信社化解不良资产包袱，不仅可以有效避免高风险社退出历史舞台导致农村金融机构缩减的状况，而且，随着甩掉包袱、成功改制的高风险社在制度和经营机制上的深层次变革与创新，将会更有力地反哺“三农”经济发展。

    一、央行发力助推农信社深化改革的历史成效与经验

    2003年以来，农村信用社曾通过人民银行专项票据、专项借款和支农再贷款等措施大刀阔斧地推进改革步伐。

    至2013年3月末，人民银行采取专项票据和专项借款两种方式，共计对农信社安排资金支持1716亿元、支付专项票据利息90亿元，占中央安排用于化解农信社历史包袱的2600亿元资金的69%，基本化解了农信社的历史包袱。

    在央行的特殊政策扶持下，农信社改革取得了重要的阶段性成果:

    其一，资产质量和经营财务状况明显改善，长期存在的系统性、区域性支付风险有效控制。按照贷款五级分类口径统计，2013年3月末，全国农村信用社不良贷款余额和比例分别为3525亿元、4.2%，比2007年末分别下降3071亿元、16.8个百分点；资本充足率为11.3%，比2007年末提高11.4个百分点；拨备覆盖率为118%，比2007年末提高104个百分点。

    其二，资金规模和涉农信贷投放显著增加，农村金融服务明显改善。2013年3月末，全国农村信用社各项存贷款余额分别为13.2万亿元、8.3万亿元，比2002年末分别增长5.6倍、5.0倍。各项贷款占全国金融机构各项贷款的比例为12.7%，比2002年末提高2.1个百分点。涉农贷款和农户贷款余额分别为5.6万亿元、2.8万亿元，比2007年末分别增长1.7倍、1.4倍。

    其三，改制工作取得进一步发展。2014年末，全国共组建以县（市）为单位的统一法人农信社1484家，农商行665家，农村合作银行89家。

    二、以央行专项借款化解高风险社历史包袱的可行性

    （一）高风险社脱帽的现实困难

    高风险农信社重组改制和风险处置，事关国家普惠金融政策落地、“三农”发展和县域经济大局，是一项复杂的系统工程，困难很大，任务艰巨，需多方努力。

    由于历史原因，农信社形成了巨额不良贷款，虽然经过多年的历次清收盘活，但占比依旧居高不下，成为很多农村信用社改组升级为农村商业银行、打造现代农村金融企业道路上的“拦路虎”。

    目前，制约高风险农信社改制进程的因素主要包括：一是不良贷款处置难；二是股金特别是法人股募集难，尤其是以农业为主、工业欠发达的地区，募集资金更加困难；三是房屋产权确权难。历史上基层农信社房屋产权不清晰，并多次变更，时间跨度长，确权难度大，进展缓慢；四是部分营业税尚未返还到位。按照有关税收优惠政策，农信社3%的营业税实行先征后返，由各级财政列支，但实际上，很多基层财政应返税款尚未返还入账。

    对于上述因素中的不良贷款处置问题，如果按照目前已改制升级的农商行的思路，应是采用吸引民间资本入股等市场化手段化解，但对于地处经济不发达地区、且是高风险的农村信用社而言，由于自身盈利能力等条件限制，对民营资本的吸引力不足，因而，市场化的不良资产化解方式并不具有普适性。

    （二）以专项借款扶持高风险社化解历史包袱的可行性

    如果高风险社的不良资产包袱化解能通过央行专项借款等扶持政策化解，不仅会有效缩短高风险社的改制进程，也提升了农村合作金融机构整体的支农实力。

    当前，从全国范围来看，全国农村合作金融机构的存贷款规模已经超过大多国有商业银行的存贷款规模；从各省（自治区）来看，各省（自治区）农村合作金融机构也大多成为支持地方经济发展的金融主力军。

    然而，不良资产包袱沉重的高风险社的存在，严重影响着农村合作金融机构这一地方金融主力军的发展步伐。如果高风险农村信用社不能在国家出台存款保险制度之前抢先实现改制，退出市场、倒逼的风险与几率大大增加，届时，农村金融市场将出现大面积的“金融服务空缺”。

    以吉林省农村合作金融机构为例。

    在吉林省，吉林省农村信用社多项经营发展指标均位居省内各银行业金融机构首位，是首屈一指的金融主力军。但辖内近50%的高风险社占比，严重制约了全省农村合作金融机构支持“三农”发展、金融服务“三农”的力度。虽然该省联社近年来发动全辖之力，动员发展好的农商行帮扶高风险社发展，并取得了一定的成效，但因高风险社占比相对较高，实现困难较大。

    目前，吉林农信系统50家行社中，还有28家高风险社，改制资金缺口大约在200亿元左右。按照该省联社的预计，在该系统自身力量范围内，除活化50亿元不良资产、溢价募股50亿元资金之外，剩下的100亿元资金的来源是一大难题。

    在这种情况下，如果吉林省农信社能获得央行支持，给予60亿元的专项借款，把其辖内高风险社历年亏损挂账的60亿元包袱减去，28家高风险社组建商行的步伐将提速。

    对于专项借款的偿还，也并不存在困难。原因在于：一方面，高风险社组建商行后，随着体制机制的变革，不仅风险程度减小，整体盈利水平和能力将提高。另一方面，高风险社改组农商行后，可以从地方政府争取一定的免税政策支持，同时，随着支农、支企等方面的突出成绩，按照国家监管政策，也会享受一定程度与比例的免税。这些免税金额，均可构成偿还人民银行专项借款的主要还款来源。