编者按

    在我国农业发展走向现代化的进程中，一家一户的经营模式已经不适合我国农业的发展。近年来，土地流转成为我国社会经济发展过程中受到广泛关注的关键问题。土地流转工作在推进，各界参与流转的积极性也在提高，在全国两会期间，土地流转依然是代表委员们热议的话题。李克强总理在政府工作报告中指出，推进农业现代化，改革是关键，做好土地确权登记颁证工作，审慎开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度、集体产权制度等改革试点。土地流转已经成为“三农”工作的重中之重。然而，“三农”工作毕竟摊子大、困难多，各地推进土地流转以来，出现许多亟待解决的问题。两会期间，代表委员就土地流转遇到的问题，特别是权益、人才、科技等方面展开讨论、提出建议。

权益配套

实现三权分置、稳定 流转关系

    从最初关注参与土地流转的积极性，到确定流转的主体，再到探讨流转的形式，政府对土地流转工作的研究在探索中逐步升级。随着土地流转工作在全国范围内推广开来，专家学者以及参与到流转中的各界人士更加关注如何完善土地流转工作的政策法规体系，特别是如何规范流转行为、保障参与流转的新型经营主体与转出土地的农户的权益。

全国政协委员、农工党湖南省委副主委 郭晋云

    目前土地流转，特别在偏远地区面临土地确权没有到位，土地流转操作不规范。土地是农民的命根子，土地确权没有到位，农民没有拿到“红本本”，心里始终悬着，担心一旦流转出去，利益受到损害，许多地方，农民宁愿抛荒，也不愿流转。一些土地没有确权，时间长了，容易造成土地边界权属不清，利益不明，在土地流转中容易形成较多矛盾，给流转带来困难。

全国政协常委、中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任 陈锡文

    中央非常明确地提出，农村耕地要实现三权分置的方式，就是明确土地的集体所有权和稳定农户的土地承包权的基础上，要让土地的经营权能够搞得更活，能够流转。有了这个制度之后，农民可以依法、自愿、有偿地流转土地。

    对于不合理甚至不合法的流转行为，我们现在要避免随便“瓜分”，通过行政手段强制推行土地流转。农民流转土地一定有自己的考虑，如果他觉得自己务工经商有更好的收入，愿意把土地流转给别人，如果他没有更好的收入，你强制他流转，某种程度上就剥夺了他的权利。

全国人大代表、农业与农村委员会委员 蒋省三

    目前我国已经流转的土地达到近30%的水平，还有大部分土地尚未流转。然而，现在相关的法律制度还没有建立，例如农业保险、农民歉收的补偿、城市资本进入农业后对农民的保障等制度都没有配套，因此土地流转的速度不宜过快。对于如何保障农民的权益，使土地流转的工作真正促进农业结构战略性调整、实现城乡统筹发展，还需要在政策上加大支持，在制度上进一步规范。

全国人大代表、湖南省岳阳屈原管理区凤凰村村委会主任 杨莉

    应该鼓励转入土地的新型经营主体与转出土地的农户建立稳定合理的利益联结机制，探索推广实物计租、货币结算、租金动态调整、土地入股保底分红等利益分配办法，稳定土地流转关系，保护双方合法权益；大力推广专业合作社模式，即农户以土地入股，每亩每年收益保底，年终参与分红，并可从劳务用工中获取报酬；探索发展形成“龙头企业+合作社+基地+农民”产业链。

人才配套

土地经营权承包者必须有一定资质

    政府鼓励新型农业经营主体更多地参与土地流转，明确将加大对种养大户、家庭农场、专业合作社和农业产业化龙头企业等新型经营主体的扶持力度。

全国人大代表、浙江省宁波农科院院长 马荣荣

    要为农村土地流转设置技术门槛，让农村土地承包权、经营权落到有一定技能和经验的能人手中，让农业用地规模经营更有效率，为人民群众提供足量的优质农产品。建议土地经营权承包者必须有一定资质，要适当控制承包者的经营规模，重新梳理审定各类作物的适度规模经营标准。要延长土地经营权的流转周期，从目前的一年流转一次延长到5年至10年流转一次，提高土地经营权承包农户保护和改善农田设施、增加土地物化投入的积极性。

全国政协委员、河北农业大学资源与环境科学学院院长 许皞

    随着农村集体土地流转，农业规模经营、专业经营逐渐发育，农民职业化、高知识化、高技术化、高组织化是历史必然，这就需要有文化、懂技术、会经营的新型农民。现代农业对新型职业农民提出了新要求，这就需要新的培训体系和方式，这其中，培养足够数量的高端新型职业农民最为重要，他们将成为其他新型职业农民的“领头羊”。建议农业院校，尤其是省级高等农业院校应该成为培养高端新型职业农民的主要阵地，国家应出台系列配套政策，使他们能够“回得去、留得住、用得上、干得好”。

科技配套

农业科技创新同样面临挑战

    现代农业种植有了规模、有了制度、有了人才，则不能缺了技术。科学的种植技术和有科技含量的农业投入品为农业现代化发展增添动力。

全国人大代表、西北农林科技大学校长 孙其信

    传统种植者往往是弱势群体，由于受到价格和成本的双重挤压，种植效益会下降，种植者通过种植业经营的收入比例会下降。所以中央提出加快农业转变方式，用新的科学技术来推动农业现代化的发展，这就体现了中央对推动农业种植的发展方向的根本要求。第一，要通过新的经营体制和模式、新型经营主体扩大土地种植规模；第二，要用升级版的技术来带动产业的优化、产品质量的提升和效益的提升；第三，要用新的农业产业化的经营理念，来打造从生产、经营、流通的全产业的经营模式。使得农业能够在生产、流通、消费领域的利益形成共同体，能够让第一产业的种植者获得稳定、合理的收入。这是促进种植业长期可持续发展的必须点。

全国人大代表、安徽省农业科学院院长 杨剑波

    规模化经营的发展，对农业科研单位的研究和服务都是一个挑战。农业现代化要求农业种植方式发生变化，要考虑如何减低生产成本，同时获得更大的效益。整个农业生产的理念都在经历由量变到质变的过程。生产规模化之后就必须进行标准化生产，必须运用科技。科研院所对农业科技创新方向也要发生改变。过去的科技服务主要针对一家一户的模式，现在本身在服务形式上作调整、适应，在科学研制上，要更加注重能够研发适应与规模化农业机械向结合的品种。但是未来技术上怎样转变，一切都要在摸索中创新。

全国政协委员，中国科技协会副主席、书记处书记 陈章良

    不仅是生产领域需要进行调整，农技推广的环节也需要加强。提高农业科技转化率，关键环节是推广。应加大对农村专业技术协会等农技推广组织的指导和支持，解决科技与农业对接“最后一公里问题”。农村专业技术协会等组织上联科研院所、大专院校和技术推广机构，下接农村千家万户，使农业科技的需求者、应用者和推广者三者有机结合，使农业科技成果转变为现实生产力。农业部门应通过财政补贴、项目等方式，支持农村专业技术协会等农技推广组织开展标准化生产及新品种和新技术的试验、示范。另外，要进一步加大“科普惠农兴村计划”实施力度，加大对农村专业技术协会的支持。建议财政部增加专项资金总额，进一步加大对农村专业技术协会的支持力度，不断扩大表彰数量和覆盖面。

热点三问

如何理解有序流转、适度规模经营？

    2014年11月20日，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》发布，农村土地流转的热点问题，土地流转如何健康有序推进？农民的权益怎么保证？如何避免工商资本进入农业后的“非粮化”“非农化”倾向？对此，权威专家进行了解读。

    热点问题一：

    家庭经营基础地位能否坚持？

    “目前，许多地方已经具备了发展土地适度规模经营的条件，必须因势利导，顺势而为，引导土地有序流转和集中。但应该清醒地认识到，我国这样一个人多地少的国家，在推进农业现代化过程中，不能脱离实际，片面追求超大规模经营，盲目崇拜国外的大规模农场，要充分认识实现土地适度规模经营的长期性和复杂性。”中央财经领导小组办公室副主任韩俊说。

    “我国家庭经营蕴藏着巨大的潜力，不存在生产力水平提高以后改变家庭经营基础性地位的问题，家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。”韩俊指出，中央提倡的农业规模经营，其实质不是对家庭经营的否定，而是通过改善家庭经营的资源配置及其外部环境，实现生产环节的专业化、社会化。

    中国社科院农村发展研究所研究员张晓山指出，在工业化、城镇化、信息化和农业现代化四化同步发展的形势下，家庭承包经营也面临新的挑战。

    根据第二次全国农业普查的数据计算，平均每个农业生产经营户只能经营9.1亩耕地，每个农业从业人员只能经营5.2亩耕地，这样，如果扣除物质成本后每亩耕地一年的净收益按500元计算，一个农业从业人员一年的纯收入仅为2500元。

    “显然，这样小规模的经营农户无法实现农业增效和农民增收的目的，也无法确保中国的粮食安全和农业经营成为体面和受人尊敬的职业。”张晓山分析说，家庭经营不等同于小规模经营。中国农业生产要再上新台阶，必须在稳定家庭承包经营的基础上适度扩大经营规模，大力培育新型农业经营主体，走出一条有中国特色的农业现代化之路。

    热点问题二：

    农民权益如何保障？

    从总体上看，我国农村土地流转总体上平稳健康，但也存在一些问题，有的地方强行推动土地流转，片面追求流转规模、侵害了农民合法权益。

    “农村土地经营权流转的主体是农民。土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择等，决策权都在农户，流转收益应归承包农户所有。”韩俊强调，不能脱离客观条件，人为定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入政绩考核等行政方式推动土地流转。即使在土地流转客观条件充分成熟的地方，发展农业规模经营也要注意工作方法，要通过典型示范引导，由点到面，稳步推广。

    “从根本上看，土地流转是路径而不是目的，不能为流转而流转。”四川省社科院副院长郭晓鸣进一步谈到，在土地流转中，一方面，不能用简单化的行政干预手段来推进，推进过程不能演变成为其他利益主体对农民土地权益的剥夺过程，更不能成为大规模制造无地农民群体的被动挤出过程。另一方面，应当更加重视保护农民的主体地位，对通过保底分红等方式流转土地和发展适度规模经营的新探索，给予更多关注和支持，更稳定持久地保障农民的土地收益权。

    热点问题三：

    “非粮化”“非农化”如何避免？

    近年来，随着土地流转快速推进，大量工商资本进入农村，一些地区“非农化”和“非粮化”现象严重。

    专家表示，对于工商资本进入农村要从两方面看待：工商企业租赁土地经营，从积极的方面看，可以发挥资金、技术和管理等方面的优势，向农业输入现代生产要素和经营模式。但我国农村人多地少，如果不加限制地让工商企业进入农业的直接生产领域，大片圈地，会挤压农民就业空间和影响农村的稳定。

    韩俊认为，为避免农村出现大资本排挤小农户，避免出现土地的大规模兼并，避免大批农户丧失经营主体地位，必须对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地采取慎重的态度。迫切需要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度。对工商资本租赁农户承包地要有明确的上限控制，要进行资格审查和项目审查。

    “要鼓励和支持工商企业发展适合企业化经营的现代种养业。鼓励和支持它们进入农产品加工流通和社会化服务流域，与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制，带动农民发展规模经营。”韩俊说。

    张晓山则建议，还要建立动态监管制度，有关部门要定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查，查验土地利用、合同履行等情况，及时查处纠正浪费农地资源、改变农地用途等违法违规行为。此外，要加强事后监管，建立风险保障金制度，防止损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善而遭受损失。

    （摘编自《光明日报》）

会场声音

全国人大代表、河南省开封市委书记 吉炳伟

农村土地流转关键在于引导

    吉炳伟认为，从总体上看，农村土地流转是平稳健康的，但也存在一些不容忽视的问题。个别地方存在为追求政绩，搞贪大求快，造成流入主体盲目扩张，存在违约违规的风险。农村土地流转模式比较单一，以简单的转包和出租为主。同时，土地流转“非粮化”、“非农化”倾向加重。

    吉炳伟建议，土地流转首先要正确引导，要坚持依法、自愿、有偿的原则，以农民为主体，让市场发挥更大的作用；要在已有的多种农村土地流转模式基础上，积极探索以股份合作为特征的承包地流转模式、城镇建设用地增减挂钩流转模式、宅基地换房或土地承包经营权换社保模式、农村集体建设用地直接入市模式等新型土地流转模式，在土地流入与流出之间建立更加紧密的利益联结机制，以实现土地流转效益的最大化；要制定和完善鼓励流转土地种植粮食的扶持政策，减少或消除流转土地“非粮化”现象，确保国家粮食安全，要尽快修订完善对耕地“非粮化”的相关法律责任条款，提升流转耕地保护的法制化水平。

全国政协委员、民革贵州省委主委、中科院地化所副所长 王世杰 

流转加速亟需金融支持

    王世杰认为，引入金融机构、建立金融市场制度、创新土地抵押权制度，让土地资本化，增强土地的增值功能势在必行。建议建立支持农村土地流转的多层次多渠道的农村金融体系；出台土地流转信贷配套政策，开展农村土地承包经营权抵押和农村房屋抵押信贷业务。

    王世杰建议，建立支持农村土地流转的多层次多渠道农村金融体系包括四个方面：一是对农村信用社信贷体制进行改革，简便信贷管理程序，简化贷款手续，减轻信贷成本，使之成为农村金融服务的主体。二是恢复农业银行农村营业网点，发挥农业银行和邮政储蓄银行支持和服务“三农”的作用。三是鼓励和支持建立村镇银行，扩大网点覆盖范围，加大对农村土地流转的资金支持。四是积极探索设立专门为农地服务的农村土地银行，经营土地存贷业务和相关金融服务，对土地进行储备、开发、供应，发行土地债券或出售土地抵押贷款服务。

    同时，出台土地流转信贷配套政策，开展农村土地承包经营权抵押和农村房屋抵押信贷业务。“农业是弱势产业，受自然和市场因素影响大，投资风险大。”王世杰说，因此，化解农业风险最有效的措施除了提高生产者抵御自然灾害和市场风险的能力之外，要通过采用多形式、多渠道的农业保险，化解、转移生产者的风险，解除金融机构贷款的后顾之忧。

全国人大代表、平阳县善旺农业开发有限公司负责人 林垂午 

完善相关政策法规

    林垂午在调研时发现，当前农村集体经营性建设用地流转存在诸多问题，其中最引人关注的是所有权主体不清晰。“法律规定，集体土地归农民集体所有，但所谓集体却有不少种类，如乡镇农民集体所有、村农民集体所有、村小组农民集体所有。”林垂午代表说，在实际操作中，这种所有权又由乡镇政府或村集体经济组织、村委会、村小组等行使，土地所有权人事实上很难厘清，由此带来各种转让问题。

    林垂午认为，政府应该出台政策，对集体建设用地的产权权能、入市条件和形式、使用年限、抵押融资保障等方面，作出明确界定；加强集体土地所有权、使用权的登记发证工作，依法确定集体土地的权属，明晰集体土地所有权、使用权的主体，保障交易安全；还要和有关中介机构合作，对地价进行评估，避免在转让过程中出现暗箱操作。

全国人大代表、江苏省农委主任 吴沛良 

要防止“非农化”“非粮化”倾向

    “土地确权实际上就是给农民进行不动产登记。农民的土地确权登记办证以后，相当于给农民吃了一颗‘定心丸’，这个土地的承包经营权就是你的了。”吴沛良说，这样有利于保护农民的土地财产权，也有利于土地流转。而保护土地财产权和土地流转，有助于增加农民的收入。

    吴沛良认为，土地流转要坚守底线，防止“非农化”“非粮化”倾向，创新土地流转形式，鼓励农民以多种形式流转承包地。要严格规范土地流转行为，对不规范的土地流转合同进行清理，合理确定规模，加强土地流转管理与服务。同时，加强工商企业直接租地经营监管，重点监管经营能力审查、风险控制等环节。