近年来，基层供销合作社的建设越来越引起了各级党委政府和上级社的高度重视。基层社是供销合作社开展为农服务的前沿阵地，是供销合作社的组织基础，是直接联系农民的基本环节，也是供销合作社为“三农”服务的主要载体。改革开放以来几十年的经验证明：基层社发展，供销合作事业就会兴旺发达；基层社萎缩，供销合作事业就会停滞不前。在一定意义上说，基层社发展的如何关系到供销合作事业的兴衰成败。

    基层社改革发展的基本思路

    从基层社几十年来的改革发展实践来看，我们必须坚持改革创新，在新的历史时期，强力推进管理体制、经营机制和服务方式的改革；必须坚持立足农村、面向农民的办社宗旨；必须坚持自愿、互利、民主、平等的合作制原则；必须坚持正确的改革方向，不搞一改了之、一卖了之。

    要以服务规模化为重点，加快创新基层社体制机制。坚持综合服务、全产业链服务理念，采取合作制、股份制、股份合作制等多种形式，打造融自主经营主体、为农服务载体、合作经济组织联合体为一体的新型基层社。适应城镇化和农村区域经济发展要求，向城市郊区、小城镇、县域重点经济区域布点建设基层社。对暂时不具备条件单独设立基层社的，可采取中心社体制，但应强化中心社的辐射带动作用，避免简单的组织撤并。积极推进“两店一站”进社区建设，服务新农村建设。

    要以流通现代化为重点，推动基层社建设成为乡镇流通网络枢纽和为农服务平台。加快现有商业设施和存量资产改造升级，建设对村级有配送功能的农资、日用消费品中心超市和农产品收购站、再生资源分拣站。有条件的地方建设购物中心或居民生活服务中心。发挥乡镇中心超市辐射作用，发展村级连锁经营网点。依托乡镇基层社，建设农合会分会和专业技术协会。

    要以增强活力为重点，加快基层社改造重组和创新发展。对于基层社空白的地方，各地采取服务在先、先易后难、由虚到实、由点到面的办法，推动恢复经营网点，发展农民合作社、综合服务社、专业技术协会和股份有限公司。在此基础上，依托新组建的基层组织恢复重建基层社。对于具有一定基础、但经济实力薄弱的基层社，各地通过上级社扶持、职工集资、引进社会资本等多种方式整合资源，加大资产盘活力度，加快基层社改造提升。基层社的改造可以吸收职工、农民及涉农组织等入股，也可以吸收上级社或其他供销合作社入股；可以组建专业合作社、综合服务社，也可以组建中心社，还可以开发建设农村批发交易市场。只要有利于坚持合作社的宗旨和原则，有利于调动社员和职工的积极性，有利于促进基层社资产的保值增值，有利于增强基层社的活力和为农服务能力，任何改革方式、方法都可以大胆尝试。

    要以增强系统凝聚力为重点，强化联合与合作。以密切各层级之间的有机联系为重点，建设上下贯通，运行高效的组织体系，形成开放包容、充满活力的组织架构。建立上下联合机制，推动省级社、市级社企业和流通网络同基层联合、对接，带动基层发展，彻底解决“联合社不联合、合作社不合作”的体制痼疾，实现系统上下一盘棋。这几年河南省社在这方面做了一些有益探索，比如述职制度、绩效考核制度、资产监管制度等，都取得了一些成效。

    要以利益联结为重点，密切基层社与农民的关系。与农民建立新的联系不是传统意义上的入股和形式上的吸收农民进来，必须是经济上和组织上的联系，如领办专业合作社、股份合作社吸收和带动农民，参与农村土地流转和农业产业化经营致富农民，参与农村社会化服务体系建设服务农民；建立完善社员代表大会制度，扩大农民社员进入理监事会的比例；开放办社，吸收社会能人参与民主管理；建立股权分红、盈利返还机制，引导农民社员参与基层社经营管理活动，逐步结成利益共同体。

    处理好基层社改革的几个法律关系

    最近，供销合作社系统内外对基层供销合作社法律地位和性质产生一些误区，特别是有些地方在改制过程中将基层社混同于乡镇集体企业和专业合作社，对供销合作社管理体制和社有资产产生了模糊认识，在改革过程中要求将资产量化到个人，甚至于要求脱离联合社的监管，这是极其错误的。目前尚未有《供销合作社法》，各级党委政府出台的政策法规同样适用于供销合作社的改革实践和司法解释。

    （一）基层社与乡村集体企业法律关系问题。基层社虽然设立在乡村，性质也是集体所有制，但并不是我们通常所指的集体企业。基层社是由社员自愿入股组成、实行民主管理、民主监督的为农服务合作经济组织，虽然与乡村集体企业同属集体所有制性质，并且都设在乡村，但二者在自身性质、财产所有权和管理体制上有严格区别。根据《中共中央关于深化供销合作社改革的决定》（［1995］5号）精神和有关规定，基层供销合作社的集体财产归入社农民共同所有，共同享受权益，共同承担责任和义务，集体财产不能量化到个人，不能分掉。此外，《乡村集体所有制企业条例》也明确，该条例适用范围不包括农村供销合作社、农村信用社。由于历史原因和法律缺位，基层社在工商登记为集体所有制企业，导致在实践中，一些人误认为我们等同于乡村集体企业，要求按照乡村集体企业安排基层社的组织、人员、管理、财务等，有的还向人民法院起诉要求量化或分光基层社的财产，这完全没有法律依据。

    （二）关于基层社与专业合作社法的法律关系问题。《农民专业合作社法》第二条规定：“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品生产经营者或同类农业生产经营服务组织的提供者和利用者，自愿联合、民主管理的互助经济组织。” 基层社是由农民和其他经济组织自愿入股组成的集体所有制合作经济组织。虽然同属合作社，但该法不是针对供销合作社的立法，农民专业合作社与基层社从产权制度、管理制度等方面都有很大区别。因此，基层社不能直接适用《农民专业合作社法》。如果基层社通过改制重组，符合农民专业合作社的设立条件，也可以登记为农民专业合作社。

    （三）关于县级供销合作社与基层供销合作社的法律关系。基层社也是一级法人，是市场主体，在法律上依法享有独立的企业法人资格。县级联合社是基层社的联合组织，与基层社都是各自一级法人。但是由于历史原因和计划经济体制影响，县级社实际上在代行所有者的职能。这种关系演变为自上而下的隶属关系，全国大多数县级联合社对基层社实行人财务统管，基层社在县级社的领导下开展业务工作。从基层社财产产权形成历史看，既有农民社员的入股、各级政府的扶持、上级社的投入、基层社的劳动积累，产权很复杂。根据国务院40号和豫政办［2011］123号文件精神，需要强调的是：各级联合社对下级社负有指导、协调、监督、服务、教育培训的职能，基层社必须接受县级联合社的管理与监督。据此，新设立、合并、终止基层社必须经县级供销合作社审核同意，并按国家有关规定办理注册或登记手续；各级供销合作社联合社理事会是本级社集体财产和所属企事业单位财产的所有权代表，任何部门和单位不得随意侵占、平调其财产，不得随意改变供销合作社及其所属企事业单位的隶属关系，保持供销合作社组织体系的完整性；基层社在处置自有资产时，特别是涉及土地、经营设施等重要资产时，必须报经县级社同意；县级社从有利于供销合作事业发展角度出发，收取一定的资产占用费、管理费属于正常的；在基层社之间调剂资产，优化资源配置，不能视为平财产；基层社改制后的剩余资产是不许量化到个人的，更不能分光吃净，应该由县联社代为行使所有权和管理权，实际上是在代表行使农民社员和国家财产的所有权。

    （作者系河南省供销合作社政策研究室副主任）