编者按：

    存款保险制是利率市场化进程中的关键一步，11月底在千呼万唤中出台的《存款保险条例（征求意见稿）》，意味着酝酿了21年之久的这一步终于迈了出去。

    然而，存款保险制的推出，并不意味着利率市场化改革的一蹴而就，它对于银行业的影响也是利弊并存。

    通过建立完善的显性存款保险制度，可有效降低挤兑风险，促进中小银行与大型银行公平竞争，维护金融稳定，从而有利于利率市场化以及金融自由化的进一步深入。

    然而，事物总是一体两面。存款保险制在将政府隐性担保显性化的同时，也带来一定风险：银行息差继续收窄，未来银行运用资金会更加谨慎，信用风险或继续上升；存款从小银行向大银行分流的趋势不可避免。

    事实上，从最早实施存款保险制度的美国，到后来采取各具特色存保制度的日本、德国，这些国家的经验都表明，存款保险制度的建立、利率市场化的推进，都经过了一段不断改革与适应的过程。利率市场化是一个长期的制度建设过程，任重而道远。

利

    存款保险制度的实质意义，在于把政府隐性担保显性化。

    隐性的担保机制十分脆弱，一旦有风险事件爆发，公众、银行、政府的三方博弈往往会把事态推向到十分严重的地步。从之前发生的江苏射阳农商行挤兑事件中就可见一斑。

    存款保险制度就是要确立一种可见的、市场化的安排机制：一是明确的事前承诺，即公开声明储户利益不受银行破产的影响；二是可信的资金安排，存款保险基金确保其具有足够的维稳救助能力；三是保储户不保银行，银行不能再通过捆绑储户利益来索取政府背书，铲除银行道德风险的滋生土壤；四是公众、银行和政府三方参与、共担成本，体现公平原则。

    随着金融创新产品逐渐增多、民营银行的成立，在商业银行内控制度不健全的情况下，银行自身风险在逐渐增加。存款保险制度通过对高风险银行提高费率、采取风险警示和早期纠正等措施，可促使银行稳健经营，有利于防范风险。当银行问题严重时，及时启动风险处置，可以避免损失扩大，防止股东和经营者在资本耗尽以后“吃存款”。

    而且，当政府不再对银行破产进行完全性兜底时，储户的存款选择将会更多元化，这就促使银行间的存款分布相对平衡，在加强资金流动性的同时也可以提升资金的使用效率，朝市场化运行又迈进一大步。

    存款保险制度建立后，未来民营银行、社区银行的设立会提速，有利于建立多层次的银行体系，提高中小微企业、“三农”、社区等金融服务的满足率，更有助于解决中小微企业的融资问题。

    存款保险制度无可避免会造成存款分流。这种分流，一是体现在银行体系内部，令银行间存款分布相对平衡；二是体现在跨行业之间，银行可能会倒闭，这就会促使储户做出多元化的投资决策，引导一部分资金流入到互联网金额中去。

    “由于释放出银行可能会倒闭的信号，储户可能会做一些其他的投资，更多资金会投向互联网金融，成为多元化的投资组合选择之一。”中央财经大学金融法研究所所长黄震认为，存款保险制度的推出对于互联网金融也是利好信号。

    此外，存款保险制度也促使各商业银行自主选择经营模式，如不同规模的银行可以选择不同的同业、零售模式，这样有利于形成差异化的保费成本。

弊

    存款保险制度最根本的问题在于可能诱发道德风险。

    首先，存款保险制度的建立可能会增强银行的风险偏好。当银行遇到问题时，考虑到存款保险机构会进行接管，银行反而会采取更加冒险的行为，即更倾向于从事和扩张风险较高、利润较大的业务。如以较高利率吸收存款、从事风险较大的贷款，从而不适当地增大银行承受的风险。

    因此，存款保险制度的建立可能会降低银行自身的风险意识和审慎经营意愿。

    “中国存款保险制度推出后，市场将出现一些副作用。经营更冒险的银行愿意提供更高利率来吸收存款，而稳健经营的银行反而会被市场淘汰。银行几乎不会受到储户的监督，因而将大量信贷资产配置于高风险投资中，以获取高额回报。”中山大学岭南学院副院长、金融系主任陆军认为，这样会给整个金融体系注入不稳定因素并增大银行体系的经营风险。

    其次，存款保险制度可能会在储户选择层面增加金融系统的道德风险。由于存款保险制度对储户利益提供保护，因此储户更愿意将钱存到存款利率最高的银行，而更少考虑银行的经营业绩和健全性等安全因素，更少关注银行的经营活动是否稳健和合规。储户对利息收入的过度重视会导致货币资金过度流入风险银行，同时商业银行的风险约束机制也会弱化，在经营活动中就可能为追求高额利润而过度投机，从而增加整个银行体系的风险。

    再其次，存款保险制度还可能会引起监管松弛。存款保险制度的建立有可能导致存款保险机构、银监会、人民银行的多头监管，如果不能加强三者之间的信息交流和协调配合，就难以形成监管合力。因此，虽然增加了存款保险机构的日常监管，但对银行的监管力度也存在不变紧反变松的可能。

    存款保险制度提供安全的同时，还会增加成本。

    对银行而言，缴纳保险费用将会增加其运营成本、减少利润；对存款人而言，银行会将存款保险的费用间接转移到储户身上；对存款保险机构来说，则存在自身的运营成本。

    此外，存款保险制度对银行存款进行保险，将成为银行享有的一种制度特权，对于金融市场上的其他投资渠道和机构来说是一种不公平竞争。

    由于存款保险制度增加了存款的安全性，投资者在进行投资渠道和投资产品的选择时，可能会更多地选择储蓄，特别是在保本型理财产品、货币市场基金、返还本金的保险等保守型投资产品与储蓄的选择时会表现得尤为明显，从而扭曲了信托公司、基金公司、保险公司等其他类型金融机构与银行业之间的公平竞争。

我国利率市场化进程

    同业拆借利率市场化

    1996年1月1日，中国人民银行建立全国统一的银行间同业拆借市场，形成银行间同业拆借市场利率（Chibor）；

    1996 年6 月1 日，在Chibor成功运行半年的基础上，中国人民银行放开对其上限管制，实现利率水平完全由拆借双方自主决定。

    债券市场利率市场化

    1996年，证券交易所市场通过利率招标等多种方式率先实现国债发行利率市场化；

    1997年6月，中国人民银行建立全国银行间债券市场，存款类金融机构所持国债统一转入银行间债券市场流通，实现国债交易利率市场化；

    1998年9月，国家开发银行在银行间债券市场以利率招标方式成功发行政策性银行金融债。

    贷款利率市场化

    2004年10月，经过多次调整，中国人民银行取消贷款上浮封顶（信用社最高上浮基准利率的2.3倍），贷款最多下浮到基准利率的0.9倍；

    2006年8月和2008年10月，中国人民银行将商业性个人住房贷款利率下限分别下调到基准利率的0.85倍和0.7倍；

    2012年6月和7月，贷款利率下浮区间分别扩大至基准利率的0.8倍和0.7倍；

    2013年7月20日，中国人民银行取消金融机构贷款利率0.7倍的下限（个人住房贷款暂不调整），由金融机构根据商业原则自主确定贷款利率水平，贷款利率实现市场化。

    存款利率市场化

    2004年10月，中国人民银行允许人民币存款利率下浮，但不能上浮；

    2012年6月，中国人民银行首次允许人民币存款利率上浮10%；

    2014年11月21日，中国人民银行宣布降息的同时，将金融机构存款利率浮动区间的上限由存款基准利率的1.1倍调整为1.2倍；

    2014年 11月30日，中国人民银行发布了《存款保险条例（征求意见稿）》。

《存款保险条例（征求意见稿）》要点分析

    运作模式：先成立存款保险基金，参与金融监管协调机制框架，具备一定的监管职能，有利于积累经验、逐步完善。

    偿付限额：同一存款人在同一家银行存款本息50万元人民币的担保上限符合市场预期，能够为99.5%以上的存款人提供全额保护，会稳定存款人心理预期，不会导致存款搬家，避免部分中小银行因存款保险制度推出反而出现“挤兑”风险。

    预计未来可能有部分大额储户会有分散存款的动作，但由于存款占高净值客户的资产比重较低，预计这一效应对银行资产结构影响极小。

    保险费率：征求意见稿并未明确具体费率，但明确了采取基准费率和风险差别费率相结合的原则。预期风险差别费率将采取等级划分，针对不同的投保机构，存款保险管理机构将根据该机构的经营管理状况和资产风险状况决定其适用的风险差别费率等级。

    鉴于大型银行和中小银行在经营管理状况和风险状况等方面存在差异，差别费率有利于促进公平竞争，形成正向激励，促使银行审慎经营和健康发展。预计总费率不会太高，对银行的经营成本影响有限。考虑到目前高企的存款准备金率也具备风险缓冲的作用，在存款保险制度推出后也应相应下调法定存款准备金率。

    基本监管框架预测：动态监管权+有限的主动处置措施+后期配合银监会进行处置。

    存款保险管理机构与央行、银监会分享监管信息，同时对投保机构资产、风险等施行动态监管，补充现有的常规监管体系；一旦发现资本充足率快速下降、具有潜在危机可能，存款保险管理机构首先可以对资本、资产规模、杠杆率、重大交易授信进行行政干预。在此基础上， 可以建议银监会采取接管、撤销等行政措施，在银监会的协调下，保险管理机构可以采取多种方式，促成合格投保机构对危机机构实施接管，或自行接管危机机构。

典型国家和地区存款保险制度 

美国

　　类型

　　强制与自愿结合。

    参保机构

　　目前美国大部分存款机构，包括国民银行、州注册银行、住房储蓄银行、储蓄协会、外国银行在美分支机构都加入了存款保险。存款保险涵盖了大部分存款品种，但对股权、债券、互助基金、生命保险、年金、市政债券、保管箱、国债以及国库券等不予保障，对本国银行的国外分支也不予保障。

    管理机构

　　存款保险由联邦存款保险公司（FDIC）统一运作和管理，联邦存款保险公司按账户确定保险限额，每个存款人在同一家投保机构按同一类型账户合并计算的存款保险限额为25万美元，并可随着经济形势及通货膨胀进行调整。

    发展历程

　　1934年建立联邦存款保险公司；

　　1980年之前是存款保险制度平稳发展时期；

　　1981年后，存款保险制度进行了多次改革。这些改革包括不断提高存款保险限额以应对经济发展与通货膨胀、采用风险差异费率以减少道德风险的产生、确立存款保险基金储备比例的浮动区间以缓解周期性危机压力、扩大存款保险限额、返还保费减少银行负担以及进一步扩大FDIC监管与处理银行的权力。

    特点

　　美国联邦存款保险公司74年来的运作实践，证明该模式基本上实现了维护金融系统稳定和保持公众信心的目标，成为其他国家设计存款保险制度的样本。

　　1.FDIC具有强大的监管职能，FDIC是州非联储成员银行的主监管者，同时是所有参加存款保险的银行与储贷机构的辅助性监管者。

　　2.风险调整保险费率合理分配保费负担。从2007年开始，银行的保费按季缴纳，每次所缴纳的费用根据上一季度存款的日均余额以及该银行的适用费率计算得到。风险调整的保险费率可减少投保银行的道德风险，减少经营良好银行的保险费用负担。

　　3.有效降低了银行倒闭数量。20世纪20年代，美国每年平均倒闭银行500家左右，“大萧条”使得30年代初上升为2000家。1933年银行倒闭数达到3000家左右。联邦存保制建立最初的十年里，每年倒闭的银行大约有50家；其后从1945～1980年，平均每年只有5家左右银行倒闭。

　　日本的金融安全网中，最后贷款人角色由日本央行担任，银行监管由日本金融厅（FAS）负责，JDIC只负责破产银行清算与存款保险两大职能。这种“付款箱”型的存款保险制度导致事前监督职能较弱。

　　1.大幅提高保费费率。日本目前采用的是统一的费率体系。每年年初，日本银行业根据上一年的存款平均余额以及日本存款保险公司公布的费率计算当年保费并进行上缴。1996年起JDIC的加权保险费率大幅提高至0.084%并一直维持。2006年，法律规定的调整方向发生了改变，保险费率开始有所下调，其中结算存款的保险费率降为0.11%，而一般存款的保险费率则调回至0.08%。

　　2.借款与债券发行融资弥补存款保险支出激增。1996～2005年期间，JDIC援助银行家数猛增，保险基金支出大幅高于保费收入。JDIC通过向中央银行或私人机构借款（一年期）以及发行JDIC债券（两年期、四年期以及七年期）筹集资金，并随市场情况及时调整融资政策。