开栏的话 

    今日，我们奉献给读者一个关注改革、解读政策、追踪时政的新栏目——时报深观察。

    经历了过去三十多年的改革开放，当今中国正进入改革的攻坚期，中国经济也随同全球经济一起进入新常态。对于“新常态”经济，国务院发展研究中心专家这样描述其特点：增长速度可能会比过去10多年有所降低，但与全球范围其他经济体特别是发达经济体相比，仍然有望保持较高水平；推动增长的主要力量，将转向主要依靠转型升级、生产率提升和多元的创新；经济结构也将会发生新的变化，比如，服务业的比重超过第二产业，投资的比重会达到峰值并缓慢降低。这将是各行各业深化改革的一个大背景。

    从体制角度来看，中国目前的经济体制与我们想要达到的市场化、法制化、自由化和开放度的目标还相去甚远。很多改革还处于试点阶段，尚未推广，很多制度也呈现出“四不象”的特征，一些重要的制度变迁呼之欲出。“时报深观察”栏目愿意与广大读者一起，去触碰、关注、探寻新常态经济背景下中国经济特别是“三农”事业发展面临的体制变迁、结构调整及企业形态、商业模式变革等等深层次话题。欢迎读者提供话题和新闻线索，与我们共建一个有深度、有态度的新闻观察栏目。

    为了鼓励农业新型经营主体发展，近年来，中央和地方财政对这些新型经营主体给予各类财政补贴。近日有媒体报道，在重庆一些地方，补贴标准按经营规模分为每亩160元、230元两档。但在基层操作中，不少散户变身“田老板”，种粮大户要向其“返还”部分补贴款，一些区县大户实得补贴每亩在90元左右，个别地方甚至不到10元。鼓励农业生产的政策没有落到实处。

    “不只是重庆如此，其实现实中这种情况非常多。由于现行政策与土地制度之间的矛盾，生产者得不到补贴的现象非常普遍，而这已经成为造成新型生产经营主体成本上升、制约其健康发展的不可忽视的问题，应该引起社会的关注。”中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥在接受记者采访时说。

    明朗的政策与半明半昧的现实

    据悉，为鼓励农民种粮积极性，确保我国粮食安全，从2006年起中央财政实行农资综合直补。自此，中国形成了粮食直补、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴的“四项补贴”政策。且近年来，随着国家对农业扶持力度的进一步加大，“四项补贴”额度呈增加趋势。“四项补贴”总额已经从政策实施初期的309.5亿元，增长到了2014年的超过1600亿元的规模。“这些补贴政策的初衷是为了保障国家粮食安全，因此补贴是按照‘谁种粮、谁补贴’的原则进行设计的。按照最初的制度设计，新型农业经营主体农民合作社、家庭农场等应该是‘四项补贴’的获得者。”李国祥表示。

    但是他在多地调研后发现，现实中，多数补贴还是被一些已经将土地经营权流转出去的农户所得，无法起到提高新型农业经营主体生产积极性的作用。事实上，随着农业生产经营成本逐年提升和财政补贴逐年增加，这部分补贴对新型农业经营主体来说意义越来越大。

    在重庆市梁平县仁贤镇仁贤村，流转240亩土地的种粮大户胡永刚原本很有信心：按照亩均1000斤稻谷产量、每斤1.3元市场价计算，种粮一年毛收入有30多万元。扣除每亩1200多元租地、种植成本，再加每亩230元的大户补贴，一年下来纯收入能超过6万元。这个收入，比外出务工高，还能就近照顾老人、小孩，很有吸引力。但现实的经营账单是：胡永刚每亩补贴实际到手仅80元，一年到头忙下来，总共赚不到2.5万元，平均月收入2000元左右，不如外出打工。

    李国祥表示，造成这种情况的原因，除了农村基层复杂的利益关系外，更深层的是我国现行补贴政策与土地制度之间的矛盾。在我国，农村集体土地承包经营权归农民所有，新型农业经营主体并没有土地经营权，大规模的土地只能从农民手中流转承包经营权得来。流转土地需坚持农民“有偿、自愿、合理”的原则，这就造成操作时，如农民得不到补贴，就会通过继续涨租金、甚至不再续租等方式与新型经营主体进行谈判，结果往往是农民合作社等主体妥协。

　　其次，现行资金的发放方式也是造成种粮者难得补贴的一个原因。“现在很多合作社运行很不规范，这就造成相关部门对合作社等新型农业经营主体的真正经营面积难以准确核对。为了防止弄虚作假造成的惠农资金被截、被腐等问题，在‘四项补贴‘的发放上，国家都要求必须发放到农户账户，以确保惠农资金能真正为农所用。”李国祥表示，基于这样的现实考虑，就导致这些原本为了鼓励种粮者积极性的优惠政策，并不带来真正的实惠。

　　改革方向渐趋清晰

　　而事实上这种矛盾还将可能向更广的范围蔓延。“我们正在探索的农产品目标价格制度就将可能受到这种现实的影响。实施目标价格和差额补贴，需要获得并核定农户等农业生产者、粮油棉生产销售等相关信息，这就需要农业生产者如实申报，基层干部大公无私，国家建立健全相关市场监测体系。然而，现实的情况下，不难想象，农产品目标价格的补贴执行中肯定也会存在跟‘四项补贴’一样的问题。但是对农产品目标价格制度我认为一定要让生产者得补贴，否则这个政策就会失灵。”李国祥说。

　　值得庆幸的是，目前很多地方已经意识到这个问题的严重性，并且开始尝试探索一些改革路径。

　　“规范土地的流转过程，是解决大户与散户之间矛盾的一个重要方法。”浙江省临海市供销合作社合作指导科科长吴敏智说，“以临海为例，土地流转有两种途径，一种是通过乡镇统一报批到农业局，对将要流转的土地进行统一备案。我们通俗叫‘政府途径’。这样的流转方式由于程序规范，双方的利益都有保障，所以后期基本不会存在补贴上的分歧。而另一种途径是由合作社与农户私下约定流转而来，这部分比较容易出现补贴上的分歧。这些年，大家的自我保护意识都在逐渐提高，所以虽然现在仍然有一部分新型农业经营主体的土地没有走政府的程序流转而来，但是不可否认，他们主观意愿是倾向于通过政府途径流转土地，这种方式以后也将越来越规范。”

　　李国祥介绍说，现在从农户和新型农业经营主体的生存情况看，国家倾向于保护农民利益。但是未来，随着城镇化的逐步推进，有一部分农民对土地的依赖会越来越小，对新型农业经营主体的利益保护会逐渐被提上日程。

　　据悉，在成都等一些地方已经开始尝试让已经进城、对土地依赖程度非常低的农民有偿退出农村集体成员的身份，通过收回其农村集体土地承包经营权来逐步实现新型农业经营主体可以通过不付租金得到土地承包经营权，以此来保障其利益。

　　“从目前运行的情况看，效果还不错。不过在这个改革中，一定不能盲目推进，必须坚持在农民自愿的原则下，有全面的户籍等配套改革措施来保障进城农民利益的情况下逐步推进。”李国祥表示，农业深化改革已经全面启动，关于新型农业经营主体、土地流转等相关问题的改革方向渐趋清晰。农业现代化建设中凸显的一些问题应该会逐步得到解决。