“三农”面临的新挑战

——中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文谈一号文件出台背景及主旨

　　党的十六大以来，我国农业发展很快，农村的面貌变化很大，农民得到的实惠很多。很突出的标志有几个方面：一是粮食的产量连续九年获得了丰收。农民的收入连续九年较快增长。二是在新的形势下，特别是在工业化、信息化、城镇化不断推进的背景下，农村人口开始大规模转移，农村劳动力大量转入到城镇和二三产业就业，使得农村也发生了很多新的变化，农业经营体系也在不断创新。广大农户开始认识到科技和投资对于发展现代农业的作用，积极提高经营的集约化程度，更多地采用先进技术。与之同时，专业大户、家庭农场专业大户、农民合作社、农业产业化经营等新型经营主体得到较快发展。第三个方面是农村的社会事业得到了更快发展，农村社会管理在进一步创新。

　　这是第十个一号文件出台的背景。一方面是形势好的方面，另外我们也面临很多新的挑战和问题。主要是三个大的方面：首先，今后8年是全面建成小康社会的关键时期。从中国的国情看，全面建成小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村，所以必须加快农村的发展，加快农民的富裕。其次，2.6亿多青壮年劳动力到城镇和非农产业就业之后，对农业的生产经营带来了新的挑战。就是最近几年大家提到的，将来谁来种地，怎么种地，这是一个现实的挑战。并且另外一方面，由于农村人口大规模流动，现在有2.6亿万农民进入了城镇和二三产业就业，对农村的社会管理提出了新的要求。人口流出的农村地区村庄出现了“空村化”现象，人口流入的地区的人口数量大量增加，这是个很严峻的问题。最后，2012年的粮食总产量达到11791亿斤。但由于人口增加，人民生活水平提高，农村劳动力大量进城的消费结构的变化，农产品需求的增长更快一些。这两年，不少农产品进口数量在增加。要想建成全面的小康社会，保证粮食及其他重要农产品不出问题，需要我们加快建设现代农业。对此，除了从资金、技术、物资装备等方面加大支持力度，非常重要的是在创新经营农业体系方面下功夫，激活农村和农民自身的活力。

　　土地流转

　　尊重农民主体地位

　　我们历来坚持土地流转要按依法自愿有偿的原则。全国土地流转规模，到去年占土地承包合同面积的20%，近2.6亿亩，大多数是农民自愿的。但现在一些地方确实出现了强制流转的问题。有些地方为了追求规模效益，不加限制地引进工商企业大面积、长时间租赁农户承包耕地（林地、草原），出现了损害农民土地权益、粮地非粮化等现象，改变了农户的经营主体地位。从长远来看，这不仅会影响粮食生产的稳定发展，也会影响农村基本经营制度的稳定，给农村的经济社会结构带来难以预料的影响。

　　适度扩大农业经营规模，可以提高经营效益，但经营规模也并不是越大越好。作为农业的基本经营主体，在一定的投入水平、技术水平、生产条件下，农户的经营规模会受到多方面的限制。经营规模超自身经营能力后，资源利用率、土地产出率和经济效益都可能下降。

　　第二次全国农业普查表明，全国共有农业生产经营户1.98亿户，其中纯农户1.67亿户。如果都大规模经营，其余农户转到哪儿去？我们一方面主张适度规模经营，一方面扶持以农民为主体的合作经济组织，通过建设社会化服务体系，解决一家一户解决不了、解决起来不经济的问题，而不是换一个经营主体。

　　食品安全水平

　　如何进行药物监管

　　食品安全关系到人民的健康、社会的稳定，是重大的民生问题，党中央、国务院对此一直高度重视。在现阶段，中国的农业大部分还处在家庭分散经营的背景下，这也不是一蹴而就、短时期就能改变的。在相当一段时间内，农业经营以小规模家庭经营为主，是一个现实状况，很难去改变。怎么去加强监管？这就提到了农业标准化问题。给食品安全带来影响的往往是在投入品方面出了问题，最重要的是从源头抓起，并进行全程监管和控制，让各个主体负起责任来。 同时，要对农民进行科学普及的教育。用药不合理，个别的农户可能出于纯粹的利益目的，但更多的农民还是缺乏科学常识，不知道哪些是不能用的，用了会有什么后果。比如说前些日子媒体报道很多的速生鸡的事件，其实是说了两件事：一是讲速生鸡45天出栏的鸡能吃吗？二是讲鸡的饲养过程中用了抗生素，所以给人带来了危害。我觉得第一个问题，从我自己的感觉来看，不仅是对农民要科普，可能对媒体也要科普。白羽肉鸡45天出栏是正常的，这是科学技术进步的结果。但是用抗生素的事情对不对呢？合理用药是正常的，关键的问题是要科学用药，遵守用药量、休药期等规定。

　　龙头企业扶持

　　不会压缩农户利益空间

　　我们提到的新型农业经营主体，刚才讲到除了一般的农户要引导和鼓励他们提高农业生产的集约化程度之外，还包括很多方面，专业大户、家庭农场、农民新型合作组织，联户经营，也包括龙头企业带动的农业产业化经营，这几个方面都应该受到国家的鼓励和支持。龙头企业是社会资本所形成的商业机构，支持它会不会带来对其他新型主体空间的压缩，关键在于处理好它与其他主体之间的关系：一是农业产业化经营中的龙头企业大部分从事农产品的加工业或者流通，能够使农业有更长的产业链条，使农产品有更多的增值。从这个角度去看，是支持农业在一定程度上会带动农业的发展，带动农民收入的增加。二是一定要处理好龙头企业和农户之间的利益关系。很多龙头企业现在都开始认识到，只有善待农户，基地才能稳定，经营才能稳定。所以，最低收购价制度、利润返还制度等在农业产业化经营中实行的越来越普遍。更重要的是，如能通过股份的方式来联系，农户从中得到的利益就会更加稳定，更有保障。还有，如果合作社自己办农产品加工企业，自己办农产品流通企业，形成的利润当然都是属于农民共享的。我们在鼓励农民合作社在有条件的时候自己办龙头企业，这更好。

　　城镇化进程中的土地

　　要有片区价格

　　土地收益分配会引起收入差距问题，这在全世界各国都存在。我到美国去了解到，如果农地规划批准转为建设用地，大概可以增值40倍。我到西雅图去调查，那个地方最好的农地卖5000美元一英亩，变成建设用地之后可以卖20万一英亩，就是增值怎么分配的问题。现在理解上有些差错，就是简单的把现在房地产地王的价格是多少，认为这就是土地的价格。其实没有这么简单，城镇化进程中土地的利用是综合性的，这片区域开出来了，首先要有道路，要有其他各种各样的基础设施，这需要政府投入，不能卖给谁。建完了还要有各种各样的公共设施，比如政府机构、学校、幼儿园，这也是要钱的。在出让的过程中，工业、商业用、住房不同类型用地的价格也是不一样的。所以，综合价格和我们经常在报纸上看到的地王的价格差很远。大面积推进城镇化，一定要有个区片价格。

力推家庭农场构建新型农业经营体系

　　近期中央层面的会议密集释放出有关“农业经营体制”的政策信号。市场也普遍猜测一号文件将关注经营体制机制的创新，文件公布，预期落实。文件指出，农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础；要尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能。文件提出鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。“家庭农场”首次在文件中出现，对专业大户、龙头企业的政策扶持在文件中再次明确。

　　专家解读

　　中央农村工作领导小组办公室副主任 唐仁健：“家庭农场”一词在党的十七届三中全会的决定就已经提出了。在专业化水平、生产技术水平、市场化程度、经营管理能力等方面，家庭农场比普通专业户、一般农户要高。在发展家庭农场的地方，会对其进行专门登记。家庭农场仍然是农户经营，但集约化、专业化、社会化水平等都大为提高。

　　农业部总经济师、办公厅主任 毕美家：“大农户”也是我国农业发展大势所趋，农业部门下一步要加大土地流转的力度，大力扶持一些种粮大户。

　　中国人民大学农业与农村发展学院副院长 郑风田：培育新的农村经营主体主要是养殖大户、种粮大户和农民生产合作组织。前者主要是鼓励养殖和种粮大户接收外出务工农民的闲置土地，而后者则是鼓励把分散在各处的农民联合起来，提高生产效率。

加强示范加大项目让合作社全面发展

　　中央一号文件提出，“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体”；“安排部分财政投资项目直接投向符合条件的合作社，引导国家补助项目形成的资产移交合作社管护，指导合作社建立健全项目资产管护机制”，“逐步扩大农村土地整理、农业综合开发、农田水利建设、农技推广等涉农项目由合作社承担的规模”。

　　近年来，随着我国农民合作组织的蓬勃发展，农民专业合作社涉及的领域越来越多，由种植养殖业向加工、劳务、运输、信息、资金、技术和销售等众多领域延伸。中央一号文件对“农民合作社”的定位，表明农民合作社将成为引领我国农业生产经营体制创新的重要主体，加强示范社建设、加大项目支持、推动金融创新、推进人才培养则成为今年加快“农民合作社”发展的最大亮点。

　　专家解读

　　中国人民大学农业与农村发展学院副院长 孔祥智：从“农民专业合作社”到“农民合作社”，随着多种类型合作社的出现，单纯的“专业合作”已经不能涵盖农民合作的内容了，此次中央一号文件使用“农民合作社”这个概念更科学、更全面。而土地整理、农业综合开发、农田水利建设等项目，有条件的农民专业合作社完全可以承担，并且可以节省政策执行成本，增强合作社的凝聚力。国家补助项目是国家政策性的补助项目，是合作社执行国家政策的具体表现，在这个过程中形成的资产应该归合作社管理，这样可以保证项目不受损坏，延长项目的生命周期。

　　青岛农业大学合作社学院院长 李中华：“农民合作社”这样的表述，既考虑到了我国农民合作组织的发展实际，更明确了今后既要大力发展农民专业合作社，也要积极发展农民股份合作社等多元化、多类型、多形式的“农民合作社”，以“农民合作社”为基本载体，构建我国新型农业经营体系的政策定位。自2009年中央一号文件提出“开展示范社建设行动”以来，今年的中央一号文件既是对示范社建设的持续推动和部署，又使示范社建设工作常态化、标准化、制度化。示范社的范围除了原有的专业合作社以外，预计也将包括农民股份合作社，这将是示范社建设工作走向更加成熟和完善的标志。

增加种粮直补让农业获得合理利润

　　中央一号文件强调，要确保国家粮食安全，保障重要农产品有效供给；要继续健全农业支持保护制度，不断加大强农惠农富农政策力度；要落实好对种粮农民直接补贴、良种补贴政策，扩大农机具购置补贴规模。

　　2012年，我国粮食总产量达11791亿斤，实现了历史罕见的“九连增”，创造了连续6年过万亿斤的新纪录。但是，粮食产需缺口仍然逐年扩大，粮食进口量创历史最高。一方面，包括土地租金和融资成本在内的农业生产成本快速增长，农业生产资料价格不断攀升；另一方面，农业比较效益却在持续下降。不断加大强农惠农富农政策力度是适应我国农业进入高投入、高成本、高风险阶段的要求，加大各渠道农业投入，这也是实现国家粮食安全和重要农产品有效供给的一个重要政策保障。

　　专家解读

　　农业部农村经济研究中心主任宋洪远：加大农业补贴力度，就是要按照增加总量、加强监管的要求，加快让农业获得合理利润，让主产区财力逐步达到全国或全省平均水平。这是一个非常重要、明确的政策导向。让农业获得合理利润，使农民搞农业能够增加收益，让政府抓农业能够增强财力。

　　中央一号文件起草组成员张冬科、祝卫东：把十几亿人的饭碗牢牢端在自己手中，关键是保护和调动农民务农种粮、地方重农抓粮的积极性，让种地有奔头、有利可图，使农民愿意种地、用心种好地。为此，近年来，我国全面放开了农产品市场，并及时出台了粮食最低收购价政策，建立了重要农产品临时收储制度，通过吞吐调控防止市场大起大落，避免量增价跌、谷贱伤农，努力保持农产品市场价格稳步提高，并快于成本上升幅度。

加强农地征收管理长远考量农民权益保障

　　一号文件提出探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度，并强调要加快征地制度改革，提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有所提高、长远生计有保障。

　　为此，要加快修订土地管理法，尽快出台农村集体所有土地征收补偿条例。完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序，约束征地行为，补偿资金不落实的不得批准和实施征地。

　　对于全国不少地方正在试验中的城乡建设用地增减挂钩试点，文件要求“严格规范”，同时规范的还有集体经营性建设用地流转。对集体非经营性建设用地，文件明确规定不得进入市场。

　　专家解读

　　农业部农村经济研究中心产业与技术研究室主任 张照新：一号文件的深意在于，不鼓励规模企业大量占有农用地，不鼓励实施圈地运动。将农民赶进城市，变为市民；农民失去了土地，却没有相应的就业岗位，这样的城镇化势必造就贫民窟和社会的极大不稳定。强调合作社的农村经营体制形式，农民能够持续性的获得土地经营收益，而不是一次性土地收益。

　　农业部农村经济研究中心主任 宋洪远：之所以出台这样一个政策，一方面是因为，目前我国缺乏社会资本进入农业领域的相关准入和监管制度，部分企业动机不纯，甚至有不少社会资本打着投资农业的旗号到农村圈地，事后又改变土地用途，造成了不少问题。设定这项政策，就是要明确三点：首先资本主体是否具有相应的农业生产经营能力和水平；其次在拿到土地后是否真的在搞农业生产经营，同时参考借鉴国际通行做法；再次，并不是所有的农产品、所有的农业行业都适合企业化经营，这受到产业链长短、价值链宽窄影响，政策要鼓励和引导的是适合企业化经营的种养业，而不是到农村圈地。

　　（本报综合报道）