农业保险领域中存在法律空白，也缺乏政策支持，致使农业保险在政府职责、经办主体、组织推动方式、经费筹集渠道等方面的制度安排不明确，缺乏长期稳定和可预期的清晰政策与路径，各地的农业保险经办模式五花八门，产品设计、经费来源、承办主体都各不相同，农业保险制度的统一性、稳定性和可持续性不强。

　　近年来，我国灾害天气频发，据统计，平均每年约有3亿亩农作物受灾，2亿多农村人口受到灾害影响。中央对农业保险非常重视，农民也非常需要农业保险，农业政策性保险试点在全国也推行多年，但面对农村这个庞大的市场，农业保险却一直难以推广。据《洛阳日报》报道，洛阳是河南省内小麦保险两个试点城市之一。按照农险方案的规定，小麦每亩保额为311元，费率为6%，每亩保费18元。根据中央和河南省有关农业保险保费补贴政策，中央、省、市、县财政分别承担40%、25%、5%和10%的保费补贴，农户承担其余的20%，即每亩小麦农户只需要承担保费3.6元。当地农民平均每户一般拥有耕地五六亩，保险负担就是20多元。20多元的支出，保了近2000元的险。按理说，这是十分划算的事情，然而农民却观望的多、投保的少。在伊川县，县政府专门成立了小麦保险领导小组，保险公司人员与小组成员一起进村入户宣传推广，做了大量工作，然而伊川县列入保险的小麦面积为50万亩，参保面积却不足10万亩，而且这还是洛阳9县（市）中推广小麦保险的最好成绩。

　　农业保险推广究竟难在哪里？据了解，在推广农业保险的过程中，面临的最直接的问题就是“收费难”和“理赔难”。由于农户保险意识较为淡薄，土地分散经营，尽管一亩田只需要负担几元钱的保费，但他们仍缺乏主动参保的积极性。在推广过程中，广大镇村干部惮于征收成本高、收费难度大，视收缴保费为畏途，有的干脆由镇村先行垫付，可能导致参保对象不明、户数不清等情况，不仅增加了镇村负担，也为日后的理赔工作带来了种种麻烦。

　　农业保险不同于普通商业保险，农业的特殊情况决定了查勘理赔的复杂性。由于点多面广，一旦出现灾情，保险公司不可能一家一户进行核灾定损，目前只能采取镇村干部及相关部门出面层层把关审核，保险公司抽样查勘等方式，很容易出现造假、滥报和虚报等情况。另外，极个别参保户素质不高，加之核灾标准难以确定，出现了一些人为的“灾害”，给保险公司带来损失。

　　农业保险推广的“两难”困境，根本原因在于没有建立起一套完善的农村保险体系和运作机制。尽管像洛阳一样，各政策性农业保险试点都成立了市县级政策性农业保险领导小组、理赔办公室和政策性农业保险承保机构及服务网点，但这些工作人员大多分别来自财政、农业和保险部门，人手少，工作量大。在镇村一级，还只能依靠当地干部，服务网络还有待建立和完善。

　　另一方面，我国还没有制定出台关于农业保险的法律法规，现有《农业法》只规定了农业保险的自愿投保和多主体经营原则，而《保险法》侧重商业保险，主要是规范和保障商业性保险公司的经营行为。农业保险领域中存在法律空白，也缺乏政策支持，致使农业保险在政府职责、经办主体、组织推动方式、经费筹集渠道等方面的制度安排不明确，缺乏长期稳定和可预期的清晰政策与路径，各地的农业保险经办模式五花八门，产品设计、经费来源、承办主体都各不相同，农业保险制度的统一性、稳定性和可持续性不强。

　　在没有专门的组织机构、相关法律法规尚不健全、专业人才缺乏和宣传不够的现实状况下，政策性农业保险的确很难取得突破性进展。中国保监会副主席周延礼最近也表示，农业保险存在的问题如果在理论和实践上不能彻底解决的话，势必将影响到政策性农业保险的发展后劲和发展前景。他指出，有的问题是保险公司在业务操作等具体环节中出现的，有的问题则涉及到政策性农业保险的制度设计等大的方面，需要引起重视，认真加以研究。在目前巨灾保险缺失、相关农业保险法律法规尚不完善的情况下，需要对商业性保险公司在经营逻辑上是否真正具有参加政策性农业保险的热情和冲动进行重新审视。同时，需要科学地评估和比较国家财政补贴的效果。

　　只有通过立法明确政府、保险机构和群众的责权利，不断理顺机制，提高社会各界对于农业保险的认识，并尽快建立起覆盖市县镇村的四级服务网络，农业保险才能真正通过服务赢得市场和群众口碑，才能真正让农业保险扎根农村，服务农业和农民。