历史经验证明，法人层级设置得越高，其信贷服务离“三农”就越远。  现在有的改为省级联社的，已经显示出放大不放小和脱离“三农”的非良好表现和倾向。

　　目前的基本规律是大银行主要服务于大客户大项目，中小银行主要服务于中小客户。

　　“未来３年再设1299家新型农村金融机构的安排过于保守，应加快发展速度。而且小额贷款公司的实质就是新型农村金融机构，应约束与激励相容并举。”这是中国社会科学院农村发展研究所党委书记、副所长杜晓山在“2009农村金融企业家圆桌会议”上作《关于农村金融改革与发展的若干评价》主题发言时的核心观点。

　　此外，他还就如何引导小额贷款公司健康发展、农信社改革中的焦点问题提出了建议和观点。

　　新型机构发展太缓慢

　　银监会于７月底下发了《新型农村金融机构２００９－２０１１年总体工作安排》，计划在未来３年将再设1299家新型农村金融机构。

　　杜晓山认为，按这样的速度发展新型农村金融机构太过缓慢。“我国有30000多个乡镇，还有1424个金融服务空白的乡镇，8000多个只有一个金融网点的乡镇。仅就县市级来看，我国约有2000个县市，如果两年多内在每个县市建设2-3家村镇银行、贷款公司或资金互助社等新型农村金融机构，全国就应该有4000-6000家，而目前的目标只是这一数量的约1/4-1/6，显然过于保守。”

　　此外，他还提出，不在银监会“新型农村金融机构”范围内的小额贷款公司也应归入新型农村金融机构之列。

　　与新型农村金融机构发展相比，小额贷款公司发展迅速，潜力巨大。全国小额贷款公司已有600-800家。

　　“目前小额贷款公司的发展态势显示出民间信贷资本的巨大冲动力和潜力，如果平均每个县有2家小额贷款公司，全国就会有4000多家，那么，启动的民间信贷资金的总量将是上千亿元，可以有效地补充银行对农村信贷投放的不足。”杜晓山说。

　　应约束与激励相容并举

　　目前小额贷款公司转制成为村镇银行需满足很严格的条件，并要求由银行业金融机构作为主发起人。对此，杜晓山认为目前在监管部门的人力资源数量和能力不足的情况下，从控制风险、引导小额贷款公司规范经营和贯彻落实政策目标的角度看，这样做是正确的。

　　“不过，这使许多当初抱着有朝一日能开村镇银行的小额贷款公司发起人非常失望。”他补充说，“支持和引导好小额贷款公司发展对规范民间借贷，启动民间投资，解决中小企业融资难等问题都具有重要意义。应该鼓励各地因地制宜，制定约束与激励相容的政策，包括适当扩大小额贷款公司融资的杠杆率。现在的杠杆率1：0.5实质上是限制而不是鼓励发展的政策。”

　　在我国边远落后的国家级和省级贫困县地区，还活跃着几百家存活期5-10年以上、以扶贫为主要任务又追求自负盈亏和可持续发展的各种公益性小额信贷组织。尽管它们规模较小，但是信贷方式灵活，有效地解决了当地中低收入、贫困人口和微小企业的融资需求。杜晓山说：“它们对其他金融机构起补充的作用，对民间高利贷起挤压和替代的作用，理应大力提倡和支持。但是，这些组织在法律上从事小额信贷的合法身份和融资渠道问题至今没有解决，由此带来很多问题，如缺乏资金、难以引进优秀人才等，都困扰其发展。”

　　他建议，为了尽快改善农村金融机构网点覆盖率低、金融服务空白、竞争不充分的状况，应该将小额贷款公司以及其他公益性小额信贷组织纳入到农村金融发展规划当中，给予必要的政策引导和支持。

　　农信社应坚持县级法人

　　杜晓山也对农信社的改革提出了建议。农信社是否应该坚持县级法人成为了改革的焦点。杜晓山认为，就全国总体而言，应坚持县联社独立法人地位，不鼓励转变成省级联社一级法人的改革方向。

　　“因为历史经验证明法人层级设置得越高，其信贷服务离‘三农’就越远。现在有的改为省级联社的，已经显示出放大不放小和脱离三农的非良好表现和倾向，目前的基本规律是大银行主要服务于大客户、大项目，中小银行主要服务于中小客户。县级联社法人有利于限制资金外流。”他举例说：“美国有3亿人口，近9000家银行，多数是中小银行。我国有13亿人口，约3000家银行。因此，我们不缺大银行，缺小银行，尤其缺为农民服务的银行，而农信社应成为为农民服务的主力军。”

　　此外，对于农信社的改革发展，他还建议：省联社在相当长的时间内在保留管理职能的前提下，应逐步变成主要向社员社提供服务的金融企业，成为实行行业自律、管理、服务的机构；县联社则应提高自我管理和约束能力。

　　“现在相当多的县联社自我管理和约束能力差，法人治理有效性不足，内部控制和风险防控能力薄弱，资产质量差，风险隐患突出。应按照股份制方向，优化股权结构，着力解决股东分散、股权不稳定和内部人员控制问题。建立形式灵活、结构规范、运行科学、治理有效的法人治理模式。”杜晓山说。