改革中的农村金融市场即将进入一个加速扩容的时期，竞争必然加剧。但认为民营资本控股的银行可能会给公众存款的安全性带来威胁，这是一种偏见，只要监管到位，民营资本完全有能力将银行经营好。

　　两年来，随着新型农村金融机构在改善农村金融服务方面效果的逐步显现，这种“筑渠引水”式的改革模式，越来越受到包括改革决策层在内的社会各界的广泛认可。 日前，由银监会起草的《新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排》下发各地执行。根据银监会的安排，未来三年计划在全国再设立1300家左右新型农村金融机构。

　　这标志着银监会自2006年开始的新型农村金融机构改革试验，正式成为我国下一步农村金融改革的战略规划，将在全国范围内大规模铺开。改革中的农村金融市场即将进入一个加速扩容的时期，竞争必然加剧。

　　开闸放水 刺激市场扩容

　　短短两年多的时间，新型农村金融机构从无到有、从少到多，如雨后春笋般蓬勃发展起来。

　　到2009年6月末，全国已有118家新型农村金融机构开业，吸收存款131亿元，累计发放农户贷款55亿元，中小企业贷款82亿元，并且多数机构实现盈利，其中2009年累计盈利4074万元。

　　新型农村金融机构以其决策高效、定价机制灵活、控制机制新颖、市场定位明确的鲜明的支农特色，有效激活了农村金融市场，改善了农村地区金融服务。

　　尽管如此，农村金融仍然是当前整个金融体系中最薄弱的环节。  银监会有关人士表示，2006至2008年，虽然通过设立新型农村金融机构、现有银行业金融机构设立分支机构和延伸服务的方式，解决了1878个零金融服务乡镇的金融服务问题。但截至2008年末，全国仍有1424个乡镇没有金融服务，农村金融服务覆盖率仍有待提高。

　　因此，加大新型农村金融机构培育力度，扩大农村地区金融服务的覆盖面显得十分紧迫。

　　根据银监会此次规划，未来三年全国将再设立约 1300 家新型农村金融机构。具体为，2009－2011 年，全国35个省（区、市，西藏除外）、计划单列市共计划设立 1294 家新型农村金融机构，其中村镇银行1027家、贷款公司106家、农村资金互助社161家。

　　这意味着，未来三年我国新型农村金融机构的规模将在现有基础上扩容10倍以上，超过1400家。

　　据上述银监会人士介绍，此次发展规划充分考虑到中西部地区及贫困地区的金融供给不足问题，在新增金融机构布局上向上述地区倾斜，新增机构将主要分布在农业占比高于全国平均水平的县域、中西部地区、金融机构网点覆盖率低的县域，以及国家、省级扶贫开发工作重点县和中小企业活跃县域。

　　在中西部19个省（区、市，西藏除外）设立新型农村金融机构853家，占计划数的65.9％；在每万人拥有网点数少于1.54个的县及县以下区域设立新型农村金融机构911家，包括在175个零银行业金融机构网点乡镇设立175家新型农村金融机构，占计划数的70.4％；在423个贫困县设立新型农村金融机构461家，占计划数的35.7%，占全国贫困县总数的41.8%。

　　值得注意的是，此次规划无论是在总量的确定上还是具体分布的安排上，都是在各地银监部门与地方政府根据当地实际申报基础上最终确定的。

　　银行主发起人制度不变

　　根据本次发展规划，在新型农村金融机构发起人制度上，仍然坚持银行作为主发起人的制度。这让不少市场人士感到失望。此前，业内对于放宽新型农村金融机构主发起人范围的呼声一直很高，但这一改革呼声并未得到银监会的认可。

　　对此，银监会人士在接受采访时表示，坚持村镇银行的主发起人、最大股东必须是符合条件的银行业金融机构，主要基于两方面考虑：首先是保护存款人利益的需要，确保机构安全运营、健康发展，有效防范金融风险，防止重蹈农村基金会的覆辙； 其次是为确保村镇银行可持续发展，吸收符合条件的银行业金融机构作为主发起人，可引进和利用银行的运营、管理经验和技术、网络优势，使村镇银行从一开始就具有良好的发展基础，从而有效保证农村金融服务的质量和水平。

　　该人士强调，“两年多的探索实践也证明，以村镇银行为主的新型农村金融机构能够稳健发展，坚持‘主发起人是符合条件的银行业金融机构’是重要原因之一，因此仍将坚持银行业金融机构主发起人制度不变。”

　　但上述理由并没有获得业界人士的广泛认可，有专家提出：认为民营资本控股的银行可能会给公众存款的安全性带来威胁，这是一种偏见，只要监管到位，民营资本完全有能力将银行经营好，民营银行的安全性是可以保证的，这一点国外大量私人银行的成功就是一个很好的证明。此外，希望大银行为村镇银行带来人才、技术以及管理上的经验，也只是一种比较理想的预期。如果在欠发达地区设立的村镇银行不能保证大银行资本的利润需求，很难保证大银行会在村镇银行上投入更多精力。相反，坚持银行业金融机构作为主发起人的制度，可能会挫伤民营资本参与组建新型农村金融机构的积极性，导致新型农村金融机构的整体布局陷入困境。

　　“挂钩政策”引导银行下乡

　　众所周知，在以市场为资源配置手段的市场经济下，资本最终必然流向能够获得更大收益的发达地区。因此，如何引导银行资本到贫困地区发起设立新型机构成为关键。

　　为此，银监会创造性地推出了“东西挂钩、城乡挂钩、发达与欠发达挂钩”的准入措施。

　　挂钩措施”即主发起人在规划内的全国百强县或大中城市市辖区发起设立村镇银行的，原则上与国家扶贫开发工作重点县实行1：1挂钩，或与中西部地区实行1：2挂钩，主发起人在这些地区没有分支机构的可以设立分支机构；在东部地区（全国百强县、国定贫困县和大中城市市辖区除外）规划地点发起设立村镇银行的，原则上与国定贫困县实行2：1挂钩，或与中西部地区实行1：1挂钩，主发起人在这些地区没有分支机构的可以设立分支机构。对前期已发起设立村镇银行、贷款公司的银行业金融机构主发起人，一并实施挂钩措施。

　　有分析人士指出，这样的政策安排实际上是建立了一种双向的激励约束机制。对积极到国家扶贫开发工作重点县和中西部地区发起设立村镇银行、贷款公司的主发起人，监管方支持其到发达地区发展，并在分支机构设立、高级管理人员审批和新业务准入方面开辟绿色通道。对落实挂钩措施不力的机构，将在其机构设置上给予实施惩罚性约束。这可以解决新型农村金融机构向发达地区和城市扎堆的问题。“小银行跨省设立分支机构非常困难,该政策对他们比较有吸引力。”

　　银监系统一位人士认为,小银行可以通过此政策扩张网点。实际上,城商行对于设立村镇银行非常积极。之前，已有不少城商行发起设立了村镇银行。外资银行也同样迫切需要扩张网点,汇丰银行就已在湖北随州曾都、重庆大足、福建永安、北京密云、广东恩平等多个地区设立了村镇银行。同时，在管理架构上，银监会鼓励银行业金融机构主发起人成立专司村镇银行和贷款公司管理的事业部；在机构类型上，引导农民专业合作社开展组建农村资金互助社试点工作，允许符合条件的小额贷款公司改制为村镇银行。